Second semestre 2023

Sous la coordination de Christophe Maubernard

A. Législation (Union européenne)

1. Révision de la législation de l’Union européenne sur le bien-être animal

Selon le dernier Eurobaromètre du 19 octobre 2023¹, « [u]ne grande majorité des Européens (84 %) estiment que le bien-être des animaux d'élevage devrait être mieux protégé dans leur pays qu'il ne l'est actuellement. Ils sont presque autant (83 %) à souhaiter que la durée du transport des animaux soit limitée. Près de trois quarts des répondants (74 %) sont favorables à une meilleure protection du bien-être des animaux de compagnie dans leur pays. Plus de 90 % des Européens estiment que les pratiques d'élevage devraient obéir à des exigences éthiques fondamentales. Il s'agit notamment de veiller à ce que les animaux disposent de suffisamment d'espace, de nourriture et d'eau, vivent dans un environnement adapté à leurs besoins (boue, paille, etc.) et soient manipulés correctement. L'enquête a également montré que les répondants se soucient énormément du bien-être des animaux dans les abattoirs. Trois quarts des personnes interrogées ont jugé qu'il était inacceptable de tuer les poussins mâles à la naissance, tandis qu'une écrasante majorité soutenait l'interdiction de couper certaines parties du corps des animaux (queue, oreilles, bec, etc.), sauf en cas de stricte nécessité et sous anesthésie. En ce qui concerne l'élevage d'animaux à fourrure, plus de la moitié des personnes interrogées (57 %) estiment qu'il devrait être strictement interdit dans l'UE, tandis que près d'un tiers (32 %) pensent qu'il ne devrait être maintenu que si le bien-être est amélioré ».
La Commission européenne a fait savoir le 7 décembre 2023 dans le cadre de la présentation de sa réforme législative (voir ci-dessous) qu’elle avait saisi l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) à la suite de l’initiative citoyenne européenne déclarée recevable le 13 juin dernier « Fur Free Europe » dans le cadre de son approche « one health / une seule santé ». Il s’agira sur la base de cette évaluation et des incidences économiques et sociales d’adopter des mesures appropriées. Par contre aucune mention n’a été faite à cette occasion des suites données à l’initiative « End the cage » pour laquelle la Commission avait pourtant répondu favorablement en juin 2021 en proposant la suppression progressive et définitive des cages par l’adoption d’une législation au plus tard en… décembre 2023.
C’est donc dans ce contexte que la Commission européenne a présenté le 7 décembre 2023 les premiers jalons d’une vaste réforme de la législation sur le bien-être animal. Celle-ci repose à ce jour sur la Directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages et sur le règlement (CE) n° 1/2005 du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes et modifiant les directives 64/432/CEE et 93/119/CE et le règlement (CE) n° 1255/97.
Ces initiatives répondent au programme qui avait été défini en mai 2020 dans le cadre de la stratégie européenne « de la ferme à la table » (COM(2020) 381 final), document dans lequel la Commission rappelait que « l’amélioration du bien-être des animaux améliore la santé des animaux et la qualité des denrées alimentaires, réduit le besoin de médicaments et peut contribuer à préserver la biodiversité. Il est évident que cela répond au souhait des citoyens ». La révision de la législation devait avoir pour objectif « de la mettre en concordance avec les dernières données scientifiques, d’élargir son champ d’application, de la rendre plus simple à faire respecter et d’assurer un niveau plus élevé de bien-être animal ».
Lors de la présentation par la Commission européenne des premiers travaux, deux textes ont été mis en avant : le premier concernant la révision du règlement de 2005 sur le transport animal, le second étant un nouveau texte relatif au bien-être et à la traçabilité des chiens et des chats. En outre, elle entend aussi répondre à l’initiative « end the cage ».

C.M.

Les premiers pas de la législation européenne sur le bien-être animal

La législation européenne sur le bien-être animal était annoncée depuis un certain temps et d’autant plus attendue². L’action de l’Union européenne en matière de droit animalier a acquis un ancrage certain, approfondi constamment par la dynamique jurisprudentielle de la Cour de justice, comme le montre régulièrement cette chronique. Si le corpus législatif de l’Union est désormais significatif, et largement inédit au niveau supranational et international, cette approche reste ancrée et continue de nourrir une approche sectorielle. L’annonce d’une législation européenne en matière de bien-être animal pouvait laisser penser qu’un pas significatif serait fait dans le sens du dépassement d’une telle approche. Mais, en raison du principe d’attribution des compétences de l’ordre juridique de l’Union européenne³, l’approche de l’Union européenne se fait principalement par type d’animal ou encore selon une approche finaliste. Faut-il le rappeler, l’Union européenne ne dispose pas d’une compétence générale en matière de bien-être animal, l’article 13 TFUE ne formulant l’exigence du respect du bien-être animal qu’au titre d’un objectif devant être intégré dans la mise en œuvre des politiques de l’Union européenne⁴. C’est pourquoi, de manière non surprenante, la législation sur le bien-être animal ne prend pas la direction d’une grande « Loi européenne sur le bien-être animal », à l’instar de celle adoptée en matière de lutte contre le changement climatique⁵. Les deux projets de textes présentés le 7 décembre 2023, qui constituent probablement les premiers jalons de ce mouvement législatif, restent ancrés dans l’approche classique, étant fondées sur les articles 43 et 114 TFUE, soit la compétence de l’Union en matière agricole et en matière de marché intérieur et de rapprochement des législations. Dans cadre, la promotion du bien-être animal demeure centrée largement sur les animaux de rente. Le premier règlement porte sur le transport des animaux⁶ ; le second sur le bien-être des chats et chiens et leur traçabilité⁷. Même dans l’hypothèse du second règlement présenté, c’est bien l’angle qui est retenu, puisqu’il concerne d’abord leurs conditions d’élevage.
Plus précisément, le premier règlement a pour objectif de poser les normes pour garantir la protection des animaux durant le transport, au sein de l’Union européenne, au départ ou à l’arrivée de l’Union européenne. Le second règlement a pour objet de définir les exigences minimales pour assurer le bien-être des chiens et chats élevés ou gardés dans un établissement, ou placé sur le marché de l’Union européenne, et leur traçabilité.
Ces deux textes ne sont encore que des propositions soumises par la Commission au législateur européen. Dès lors, il n’apparait pas pertinent d’en proposer une analyse textuelle détaillée. Toutefois, il semble d’ores et déjà intéressant d’en relater les grandes lignes. Il faut d’emblée relever une distinction importante entre ces deux règlements : le règlement relatif aux conditions de transport abroge un règlement existant, le règlement 1/2005 ; le second, le règlement relatif au bien-être des chats et chiens constitue un texte inédit⁸. Pourtant, en dépit de cette différence notable, les deux propositions, présentées le même jour, s’inscrivent dans une approche commune, révélée par un certain nombre d’aspects, tant formels que matériels.

a. Le choix de deux règlements

D’un point de vue formel, les deux textes proposés le sont sous la forme d’un règlement. Ce choix révèle une volonté d’uniformiser les règles juridiques applicables au sein des États membres sur les deux sujets concernés. Une telle option n’apparait pas surprenante dans le cas du règlement relatif au transport, dans la mesure où il vise à abroger le règlement 1/2005. Or, il ne doit exister que peu d’hypothèses dans lesquelles il y aurait eu une régression en termes de lecture du principe de subsidiarité, un processus de révision législatif allant rarement dans le sens de moins d’intervention de l’Union. Mais d’emblée, c’est également l’option retenue pour le règlement relatif au bien-être des chiens et des chats.
La motivation de ce choix est claire, il s’agit de procéder à une uniformisation des législations nationales, le règlement étant d’application immédiate et d’effet direct⁹. Déjà dans le cadre du règlement 1/2005, il a été souligné les limites tenant aux différences existantes entre les États membres, limites qui affectent son efficacité¹⁰. C’est notamment l’existence de ces difficultés qui constitue l’une des motivations d’adoption du nouveau règlement relatif au transport. En effet, l’adoption d’un règlement n’avait pas suffi à supprimer les différences d’approche entre les États membres, le degré d’uniformisation atteint restant conditionné au degré de précisions des exigences formulées par les dispositions du règlement. Ainsi, une marge de manœuvre était laissée aux États membres sur le fondement du règlement 1/2005, et sa révision tend à la limiter.
Comme indiqué précédemment, le second règlement est inédit, en ce qu’il porte sur le bien-être des chats et des chiens. Le traitement de cette question est nouveau du point de vue de l’Union européenne, la question des chats et des chiens, et même des animaux de compagnie au sens plus large, étant peu traitée. Elle a notamment pu être abordée dans le cadre de la prohibition de l’importation de la fourrure de ces animaux au sein de l’Union, sur le fondement alors de la politique commerciale commune¹¹. Mais en effet, l’Union ne dispose pas de compétences réellement appropriées pour régir la situation des animaux de compagnie. Or, l’adoption ici d’un règlement est motivée par le fait qu’il s’inscrit dans la lignée de la législation européenne relative à la santé animale, champ largement uniformisé entre les États membres¹². De plus, l’uniformisation jusqu’alors insuffisante entre les États membres peut conduire non seulement à des distorsions de concurrence entre les opérateurs du secteur, mais surtout à encourager un nivellement par le bas des exigences de bien-être et favoriser la tromperie du consommateur¹³.

b. Un ancrage fort dans les enjeux sociétaux

La proposition des deux règlements tend à répondre aux attentes sociétales. D’une manière générale, depuis les débuts du développement de la législation européenne, l’Union européenne s’est montrée particulièrement à l’écoute des attentes des citoyens à l’égard de la question animale, tant pour l’adoption de normes¹⁴ que pour leur évolution¹⁷ Dans l’état actuel des connaissances scientifiques, l’utilisation de primates non humains dans les procédures scientifiques reste nécessaire à la recherche biomédicale. En raison de la proximité génétique avec l’homme et des aptitudes sociales hautement développées qui caractérisent les primates non humains, leur utilisation dans des procédures scientifiques soulève des questions éthiques spécifiques et pose des problèmes pratiques quant à la satisfaction de leurs besoins comportementaux, environnementaux et sociaux dans un environnement de laboratoire. En outre, l’utilisation de primates non humains préoccupe au plus haut point les citoyens ».">¹⁵. L’Union européenne est même devenue, ces dernières années, un espace d’expression politique privilégié de la cause animale, preuve en est la multiplication des initiatives citoyennes sur cette thématique¹⁶, et même des pétitions portées devant le Parlement européen.
La voix de la société civile sur les thématiques concernées avait d’ailleurs été relayée par le Parlement européen¹⁷ qui avait incité à remettre sur le métier le règlement 1/2005. La prise en compte des attentes sociétales ressort des travaux préparatoires¹⁸. Et le règlement sur le bien-être des chiens et chats et leur traçabilité constitue une réponse directe à la hausse constante du trafic de chats et surtout de chiens en provenance de Russie et de Biélorussie, qui est largement inacceptable aux yeux des citoyens, et peut engendrer des conséquences graves¹⁹.
Toutefois, l’adoption de ces règlementations n’est pas uniquement dictée par les attentes de la société. Elle répond aussi à une évolution du contexte général. Tout d’abord, elles traduisent la prise en compte des effets du changement climatique. Ainsi, ces deux règlements s’inscrivent dans la mise en œuvre du volet agricole du Green Deal (Stratégie de la Fourche à la Fourchette), visant à « verdir » la politique agricole commune. La promotion du bien-être animal, si elle n’est pas nouvelle dans ce cadre, a donc fait l’objet d’un regain d’attention. C’est particulièrement prégnant dans le cas du transport. La hausse des températures, spécialement en été, et souvent pendant des durées plus longues, impacte directement les conditions de bien-être des animaux transportés.
Afin de tenir compte de cette évolution, et à la lumière de l’évolution des connaissances scientifiques²⁰, la proposition de règlement relatif au transport s’attache à plusieurs points. Tout d’abord, le principe posé par le règlement est celui de la limitation des transports de longue durée, il impose de privilégier l’abattage de proximité, ou sinon, le transport de carcasses ou de viande, voire d’embryons et de semences. Le développement technologique actuel ne permet pas d’assurer que le niveau de température à l’intérieur des véhicules de transport soit acceptable pour les animaux transportés. De plus, la proposition de règlement porte une attention particulière aux spécimens vulnérables, spécialement les femelles pleines et les jeunes animaux non sevrés. Enfin, dans la lignée du règlement 1/2005, le règlement propose de limiter les temps de transport, ainsi que les cas de déchargement.
Ensuite, le processus de digitalisation a aussi un impact direct sur l’évolution des normes applicables. La digitalisation a facilité la vente en ligne des chiens et des chats, augmentant les risques de trafic et d’élevage dans des conditions loin d’être compatibles avec les exigences de bien-être²¹. Mais la digitalisation offre de nouvelles opportunités en termes de contrôle et de suivi, qui permettent de préserver et de faciliter les conditions de circulation des animaux concernés, notamment au-delà des frontières de l’Union européenne. Ainsi, si les chiens et chats doivent déjà être identifiés sur le fondement du règlement 2016/429, par un transpondeur, cette obligation ne s’imposait qu’en cas de mouvements entre les États membres. La proposition de règlement vise à imposer une telle obligation d’identification dès lors qu’un chat ou un chien est sur le territoire d’un État membre, qu’il y soit né ou qu’il y entre, et surtout oblige les États membres à créer des bases de données des chats et chiens qui se trouvent sur le marché européen, et à assurer leur interopérabilité, afin de faciliter la circulation de ces informations au sein de l’Union, et les contrôles opérés par les autorités officielles afin d’assurer le respect des règles de bien-être²². La digitalisation permet ainsi de conforter la réalisation d’un objectif commun aux deux propositions de règlements, qui est le renforcement de la traçabilité.

c. Le renforcement de la traçabilité

L’adoption des deux propositions de règlement s’inscrit dans l’objectif d’accroitre la traçabilité des mouvements des animaux concernés. La traçabilité peut porter, dans le cadre du règlement sur le transport animal, sur le respect des exigences de bien-être tout au long du transport. Elle peut concerner, dans le cadre du règlement sur les chiens et chats, l’origine des animaux. Cette exigence de traçabilité apparait au cœur des préoccupations des institutions de l’Union. Dans le cadre du règlement relatif au transport, la traçabilité constitue une condition d’effectivité des normes imposées. Dans le cadre du règlement relatif au bien-être des chiens et chats et leur traçabilité, l’attention qui y est portée s’inscrit notamment dans le sens des préoccupations des citoyens européens, comme un outil décisif pour lutter contre les trafics et leurs dérives.
La lecture des travaux préparatoires traduit bien l’idée selon laquelle le renforcement de la traçabilité est une condition sine qua non du maintien des mouvements des animaux en dehors des frontières de l’Union européenne. Même si l’option de l’interdiction de mouvements d’animaux hors de l’Union est envisagée, comme l’interdiction de commercialisation de chats et de chiens en provenance d’un État tiers, elle semble peu envisageable en pratique en raison spécialement de son poids économique, de même qu’elle ne peut être considérée comme une solution véritablement appropriée pour limiter le trafic des chiens et chats. Elle n’est donc pas retenue, mais l’accent mis sur la traçabilité en constitue une compensation. Elle est d’autant plus décisive qu’en matière de transport, les exigences de l’Union sont applicables de manière extraterritoriale, pour les phases de transport au-delà de l’Union européenne²³. Leur respect est notamment contrôlé par les points de contact officiels et par la confirmation de l’exigence de la tenue d’un document, reprenant les étapes du transport²⁴. S’agissant des mouvements des chiens et chats, l’attention est portée sur l’obligation d’identification des animaux, et sur le renforcement des obligations imposés aux éleveurs et aux vendeurs.

Ces législations étaient attendues… elles arrivent à un moment relativement inattendu. On ne les espérait plus, et l’on pouvait penser que la fin de la mandature du Parlement européen et de la Commission ne constituait pas un moment propice pour déclencher un processus législatif, dont on ne verra pas le terme dans l’immédiat, et ce d’autant plus que pour un certain nombre d’obligations énoncées dans les règlements, un délai d’adaptation est prévu. Elles n’en constituent pas moins des premiers jalons intéressants pour guider l’approfondissement de l’action de l’Union en matière de bien-être animal, même si cette approche demeure largement progressive et ne doit pas occulter l’attention qui devra être nécessairement portée aux conditions de mise en œuvre au sein des États membres.

E.C.

2. « Winter is coming » pour le loup en Europe

Tout en initiant une vaste réforme législative relative au bien-être des animaux d’élevage et domestiques, la Commission européenne propose dans le même temps d’abaisser le standard de protection des loups (Canis lupus) tel que défini par la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe entrée en vigueur le 1er juin 1982²⁵.
En effet, au sens de cette convention internationale, les loups relèvent de l’annexe II contenant la liste des « espèces de faune strictement protégées ». L’article 6 de la convention prévoit à cet égard que « [s]eront notamment interdits, pour ces espèces : a) toutes formes de capture intentionnelle, de détention et de mise à mort intentionnelle ; b) la détérioration ou la destruction intentionnelles des sites de reproduction ou des aires de repos ; c) la perturbation intentionnelle de la faune sauvage, notamment durant la période de reproduction, de dépendance et d'hibernation, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente Convention ; d) la destruction ou le ramassage intentionnels des œufs dans la nature ou leur détention, même vides ; e) la détention et le commerce interne de ces animaux, vivants ou morts, y compris des animaux naturalisés, et de toute partie ou de tout produit, facilement identifiables, obtenus à partir de l'animal, lorsque cette mesure contribue à l'efficacité des dispositions du présent article ». Or la Commission souhaiterait que, désormais, les loups relèvent de l’annexe III sur les « espèces de faune protégées » dont la protection est nettement moins étendue puisque l’article 7, point 2, dispose que « toute exploitation de la faune sauvage énumérée dans l'annexe III est réglementée de manière à maintenir l'existence de ces populations hors de danger, compte tenu des dispositions de l'article 2. 3 Ces mesures comprennent notamment : a) l'institution de périodes de fermeture et/ou d'autres mesures réglementaires d'exploitation ; b) l'interdiction temporaire ou locale de l'exploitation, s'il y a lieu, afin de permettre aux populations existantes de retrouver un niveau satisfaisant ; c) la réglementation, s'il y a lieu, de la vente, de la détention, du transport ou de l'offre aux fins de vente des animaux sauvages, vivants ou morts ».
La Commission européenne justifie cette proposition d’amendement de la convention de Berne, qui devra cependant être acceptée par les 50 États signataires²⁶, par le fait que ladite convention a été adoptée sur la base des connaissances scientifiques sur lesquelles se sont fondées les négociateurs en 1979 et alors que des évolutions majeures sont intervenues depuis lors. Le Parlement européen avait lui aussi adopté le 24 novembre 2022 une résolution sur la protection des élevages de bétail et des grands carnivores en Europe²⁷ dans laquelle il « se félicit[ait] que le point « Proposition d’amendement : déplacer le loup (Canis lupus) de l’annexe II à l’annexe III de la Convention » ait été inscrit à l’ordre du jour de la 42e réunion du Comité permanent de la Convention de Berne ; souligne que l’état de conservation du loup au niveau paneuropéen justifie une atténuation du statut de protection et, par conséquent, l’adoption de l’amendement proposé ». Cette modification de la convention de Berne constitue en effet une condition nécessaire pour faire évoluer le droit de l’Union européenne et notamment les dispositions pertinentes de la directive « Habitats »²⁸.
Le 20 décembre 2023, la Commission européenne a donc publié une analyse approfondie sur la situation du loup dans l’Union européenne²⁹. Il ressort de cette dernière que les loups sont aujourd’hui présents dans la plupart des États membres (24 sur 27³⁰) et que sa population est estimée entre 11.000 et 17.000 membres. Fondée sur 39 rapports régionaux adoptés au titre de l’article 17 de la directive « Habitats », ceux-ci soulignent la tendance à l’amélioration de l’état des populations, même si cette conclusion mérite d’être grandement relativisée par le fait que, sur 37 rapports complets, 19 font état d’une situation encore « défavorable » pour l’espèce. L’analyse approfondie relève aussi que la mort provoquée de manière délibérée ou accidentelle par les humains constitue toujours la première cause de mortalité du loup, alors qu’à l’inverse aucune attaque mortelle de loup sur les humains n’a été reportée au cours des 40 dernières années en Europe.
Mais, bien entendu, c’est la préservation du bétail qui constitue toujours, comme dans les siècles précédents, l’origine de la crainte suscitée par un animal qui contribue pourtant à la biodiversité, notamment en permettant la régulation de certaines espèces invasives. L’analyse approfondie fait état que les loups tuent chaque année environ 73.000 têtes de bétail, pour l’essentiel des moutons et des chèvres (73%), des vaches (19%) et des chevaux et des poneys (6%), dont plus de la moitié dans seulement 3 États membres, l’Espagne, la France et l’Italie. Rappelons dans le même temps que, selon les derniers chiffres d’Eurostat (2022)³¹, le nombre de têtes de bétail s’élevait dans l’Union européenne à 76 millions pour les bovins et 60 millions pour les moutons, soit rapporté au nombre de bêtes annuellement blessées ou tuées par le loup 0,018 % pour les bovins et 0,08 % pour les ovins.
Sans aller plus loin dans le détail de l’analyse approfondie, qui met aussi en lumière les contours des diverses protections existantes au sein des États membres et de sonder les opinions nationales à propos du maintien du niveau de protection actuel ou au contraire de sa diminution³², une telle décision d’amendement n’est pas de nature à encourager les solutions les plus favorables à la préservation de la vie et de l’habitat du loup, tant un tel signal ne pourra être interprété par les États membres que comme la possibilité de réguler davantage et de manière plus stricte les conditions de cohabitation du loup et des hommes.

C.M.

B. Jurisprudence (Union européenne)

Dans une affaire Commission c/ Irlande, la Cour de justice a été amenée à préciser à nouveau le régime juridique des zones spéciales de conservation³³. La Commission reprochait à l’Irlande de n’avoir pas désigné comme zones spéciales de conservation, le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans, 217 des 423 sites d’importance communautaire de la région biogéographique atlantique qui ont été inscrits sur la liste établie par la décision 2004/813/CE de la Commission, du 7 décembre 2004, arrêtant, en application de la directive 92/43/CEE du Conseil (directive « habitats »), la liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique atlantique (JOCE 2004, L 387, p. 1). L’État membre invoquait toutefois la complexité de cette procédure de désignation et rappelait que ces sites « étaient déjà protégés par la loi irlandaise en tant que « sites candidats à la désignation de zones spéciales de conservation » » (point 12).
La Cour de justice commence par rappeler que « la procédure de désignation des sites en tant que zones spéciales de conservation, telle que prévue à l’article 4 de la directive “Habitats”, se déroule en quatre étapes. Selon cet article 4, paragraphe 1, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels et les espèces indigènes qu’ils abritent et cette liste est transmise à la Commission (première étape). Conformément au paragraphe 2 dudit article 4, la Commission établit, en accord avec chacun des États membres, un projet de liste des sites d’importance communautaire, à partir des listes des États membres (deuxième étape). Sur la base de ce projet de liste, la Commission arrête la liste des sites sélectionnés (troisième étape). En application du paragraphe 4 du même article 4, une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu, l’État membre concerné désigne celui-ci comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel ou d’une espèce et pour la cohérence de Natura 2000 (quatrième étape) » (point 45). C’est pourquoi en omettant de procéder à cette désignation l’Irlande avait sans conteste manqué à ses obligations (point 56). En outre, la Commission reprochait aussi à cet État membre de ne pas avoir fixé d’objectifs détaillés de conservation pour l’ensemble des sites d’importance communautaire, ce que ce dernier reconnaissait et amenait la Cour à constater un nouveau manquement (point 69).
Toutefois, c’est à propos des mesures de conservation elles-mêmes que le manquement semblait le plus grave du point de vue de la Commission européenne. Selon elle, en effet, l’Irlande soit n’avait pas encore adopté de telles mesures pour certains sites, soit avait adopté des mesures insuffisantes ou inappropriées. Or la Cour de justice considère que « [l]a circonstance que l’Irlande a manqué à l’obligation découlant de l’article 4, paragraphe 4, de la directive “habitats” de désigner en tant que zones spéciales de conservation les sites d’importance communautaire en cause ne la soustrait pas, en ce qui concerne ces mêmes sites, à l’obligation d’établir les mesures de conservation nécessaires, conformément à l’article 6, paragraphe 1, de cette directive et à une constatation de manquement en cas de violation de cette dernière obligation » (point 140). Si le manquement est, sans grande surprise, avéré pour les sites n’ayant fait l’objet d’aucune mesure de conservation (point 154), la Cour reconnaît cependant que l’État peut adopter des mesures de conservation avant d’avoir défini les objectifs de conservation (point 162) et précise que, dans cette affaire, la Commission européenne n’a pas rapporté la preuve, sur le fondement de l’article 258 TFUE, que certaines mesures de conservation seraient insuffisantes au motifs qu’elles étaient « d’une qualité insuffisante, parce qu’elles n’étaient pas suffisamment précises et détaillées ou parce qu’elles étaient insuffisantes pour répondre à l’ensemble des pressions et des menaces importantes » (point 175).
La Cour de justice a d’ailleurs précisé, dans une autre affaire concernant l’Allemagne³⁴, que « si les objectifs de conservation fixés par un État membre doivent permettre de vérifier si les mesures de conservation fondées sur ceux-ci sont aptes à atteindre l’état de conservation souhaité du site en cause, il n’en demeure pas moins que la nécessité de formuler ces objectifs de manière quantitative et mesurable doit être examinée dans chaque cas concret et ne saurait être reconnue comme étant une obligation générale pour les États membres » (point 116). C’est pourquoi « l’argument de la Commission pris de ce que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » en adoptant une pratique générale qui consiste à fixer les objectifs de conservation sans spécifier d’éléments quantitatifs et mesurables doit être rejeté » (point 126), tout comme « il y a lieu de rejeter l’argument de la Commission pris de ce que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » en adoptant une pratique générale qui consiste à fixer les objectifs de conservation sans faire de distinction entre, d’une part, le rétablissement des objets à protéger et, d’autre part, le maintien de ces objets » (point 131).
Une société exploitant une forêt en Lettonie s’était vue reprochée par le service de protection de l’environnement d’avoir abattu des arbres sur une distance d’environ 17 km au sein d’une zone spéciale de conservation d’importance communautaire (Natura 2000), et d’avoir ainsi porté atteinte aux obligations découlant de l’article 6 de la directive « habitats » (qui porte comme le rappelait l’avocat général Kokott sur l’« évaluation préalable des incidences des plans et des projets susceptibles d’affecter de manière significative des zones naturelles protégées d’importance européenne »)³⁵. Or cette société faisait valoir que cet abattage répondait aux exigences de la règlementation nationale en matière de prévention des incendies de forêts. La Cour de justice apporte à cette occasion d’importantes précisions.
Tout d’abord, « la notion de “projet”, au sens de cette disposition, inclut les activités exercées dans une zone forestière, désignée comme une zone spéciale de conservation, afin d’assurer l’entretien des infrastructures de protection des forêts contre les incendies dans cette zone, conformément aux exigences prévues par la réglementation nationale applicable en matière de prévention des risques d’incendies de forêts, lorsque ces activités modifient la réalité physique du site concerné » (point 41).
En outre, « les activités exercées dans une zone forestière, désignée comme une zone spéciale de conservation, afin d’assurer l’entretien des infrastructures de protection des forêts contre les incendies dans cette zone, conformément aux exigences prévues par la réglementation nationale applicable en matière de prévention des risques d’incendies de forêts, ne peuvent être considérées, du seul fait qu’elles ont un tel objet, comme directement liées ou nécessaires à la gestion du site concerné et ne peuvent donc être dispensées à ce titre de l’évaluation de leurs incidences sur ce site, à moins qu’elles ne figurent au nombre des mesures de conservation du site déjà arrêtées en application de l’article 6, paragraphe 1, de la directive “habitats” » (point 51), ce qui implique que « l’article 6, paragraphe 3, de la directive “habitats” doit être interprété en ce sens qu’il impose de procéder à une évaluation des plans et projets visés par cet article, même lorsque leur réalisation est exigée par la réglementation nationale applicable en matière de prévention des risques d’incendies de forêts » (point 60).
Enfin, « les activités destinées à assurer l’entretien des infrastructures de protection des forêts contre les incendies dans une zone forestière, désignée comme une zone spéciale de conservation, ne peuvent être engagées ni a fortiori poursuivies et achevées avant l’accomplissement de la procédure d’évaluation de leurs incidences prévue à cet article, à moins que ces activités ne figurent au nombre des mesures de conservation du site concerné déjà arrêtées en application de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive ou qu’un risque actuel ou imminent portant préjudice à la préservation de ce site n’en commande la réalisation immédiate » (point 71).
Pour conclure, si l’État membre a l’obligation de remédier aux incidences négatives sur l’environnement de telles actions voire à réparer les dommages causés par ces travaux, la directive « n’oblige pas cet État membre à exiger de particuliers la réparation d’un tel dommage, dans le cas où il leur est imputable » (point 88).
A la suite de la reconduction par la Commission européenne de l’utilisation du glyphosate dans l’Union européenne en l’absence de consensus entre les 27 États membres pour une durée de 10 ans³⁶, et ce malgré les conséquences négatives que ce produit peut avoir sur la santé humaine et animale³⁷, l’on ne pourra que se réjouir que la Cour de justice ait rejeté le pourvoi tendant à l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2018/1500 de la Commission, du 9 octobre 2018, concernant le non-renouvellement de l’approbation de la substance active « thirame », et interdisant l’utilisation et la vente de semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant du thirame, conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques³⁸. A cet égard, « [l]e 27 janvier 2017, l’EFSA a communiqué, à la Commission, ses conclusions, dans lesquelles elle faisait état de plusieurs préoccupations, notamment une préoccupation critique liée à l’identification d’un risque alimentaire élevé pour les oiseaux et les mammifères » (point 19).

C.M.