1. Un engagement associatif reflète toujours une conviction profonde. Rejoindre un collectif constitue un moyen pour décupler sa propre capacité d’action pour espérer convaincre plus largement. Concrètement, qu'il s'agisse de promouvoir, de sensibiliser ou de modifier les comportements, les associations rivalisent d'ingéniosité dans leurs stratégies de communication. Les unes optent pour des actions spectaculaires aux fins d’informer et d’alerter l’opinion publique. D’autres choisissent des opérations plus discrètes car plus ciblées en visant par exemple les pouvoirs publics. C’est uniquement sur ces dernières que cette réflexion se concentre.

2. Régulièrement en effet, les parlementaires comme les membres du gouvernement sont les destinataires de campagne initiées par des ONG soucieuses de contribuer à l’écriture ou à l’adaptation d’une loi. Ce travail de plaidoyer est exigeant car il nécessite une expertise pointue et une maitrise avérée des multiples canaux qui irriguent les administrations centrales. Il suscite donc des interrogations légitimes : cette communication d’influence n’est-elle pas vaine au regard des moyens disproportionnés que peuvent mobiliser des entreprises ou les administrations ? Est-il vraiment pertinent de s’adresser aux responsables politiques alors que le Parlement est souvent décrit comme une « chambre d’enregistrement » ? Que peut peser la sincérité d’un engagement face à des puissances financières ou à des réseaux bien établis dont disposent des lobbies privés ? Une association peut-elle véritablement persuader qu'elle œuvre pour l'intérêt général ? Finalement quel est la valeur ajoutée de ces campagnes dans lesquelles s’investissent sans compter de nombreux activistes ?

3. Cette contribution ambitionne donc d’apporter quelques réponses sans prétendre parler au nom d’une quelconque entité collégiale, ni témoigner d’autre chose que de la propre expérience de l’auteur de ses lignes. Cette prudence s’impose d’autant plus que les pratiques comme les comportements politiques du Parlement, et en son sein de l’Assemblée nationale semblent avoir notablement évolué depuis la fin de ses mandats.

Les défis de l’élaboration de la loi

4. Légiférer revient à refléter les transformations de la société tout en anticipant ses besoins, en traçant une voie qui évite à la fois les secousses brutales et l'absence de progrès. Portalis, dans son « Discours préliminaire au Code civil » prononcé le 21 janvier 1801, ramassait cette réflexion en une formule audacieuse mais toujours pertinente : « La plus funeste des innovations serait de ne pas innover. » C’est pourquoi l’élaboration de la loi est au cœur du fonctionnement d’une société démocratique en ce qu’elle est produite par un pouvoir élu par les citoyens et qu’elle résulte d’un débat éminemment contradictoire. Car de fait, on ne peut innover seul. Aussi dans un monde où la complexité des problèmes et des enjeux sociaux est croissante, ce processus ne peut plus se contenter d’une approche caractérisée par son universalisme et son abstraction comme ce fut longtemps la tradition française.

5. En effet, historiquement, la loi était perçue comme une expression directe de la volonté générale, élaborée par les représentants élus sans influence extérieure. Ce cadre théorique, hérité de la Révolution française et des écrits de Jean-Jacques Rousseau, a longtemps écarté l’intervention de corps intermédiaires tels que les associations. Un dialogue direct et exclusif entre les parlementaires où se confrontaient des visions politiques issues des urnes apparaissaient aussi suffisant que légitime.

6. Tel n’est plus le cas. La diversité des thèmes abordées, l'augmentation de leur complexité technique et l'interdépendance entre les enjeux nationaux et internationaux ont incité les législateurs à considérer une pluralité de perspectives. Le Parlement, temple de la parole, s’est alors transformé en un forum qui écoute.

Le Parlement : un espace de dialogue

7. C’est dans ce cadre que les associations trouvent leur place. Par leur spécialisation et leur connaissance concrète des sujets, elles peuvent agir non seulement comme des forces de proposition mais également comme des contrepoids essentiels à l’expertise des administrations. Elles sont des canaux privilégiés pour transmettre aux députés comme aux sénateurs les attentes de leurs adhérents et au-delà des citoyens mais aussi pour identifier les conséquences potentielles des politiques publiques en discussion. Les informations qu’elles fournissent contribuent utilement à éclairer les choix législatifs.

8. Les formes pour y parvenir sont nombreuses et connues, chacune évidemment ayant ses propres avantages et limites.

a) Les contributions écrites

9. La première démarche d’un député en quête d’informations est généralement de se retourner vers l’administration compétente en lui adressant un questionnaire. L’exercice étant habituel, les réponses reviennent rapidement et contiennent des renseignements utiles l’élaboration du programme d’études. Cependant, comme les précisions apportées s’attachent - dans un style standardisé - souvent plus aux textes appliqués ou aux procédures suivies, ces contributions nécessitent donc d’être enrichies par une approche plus concrète et contextualisée. 

b) Les auditions

10. Elles sont le cadre le plus formel par lequel chaque année des milliers de personnes, d’association ou d’organismes sont sollicitées. Ces auditions sont organisées par les parlementaires eux-mêmes mais surtout par rapporteurs des textes, par les commissions d’enquête, les missions d’information voire par les groupes politiques. Ces séances, parfois publiques, permettent un échange direct et toujours instructif. Ainsi à titre d’exemple, durant la législature 2012-2017 les huit commissions permanente de l’Assemblée ont organisé 2 837 auditions. De même lors des travaux d’une récente commission d’enquête consacrée au « modèle économique des crèches et sur la qualité de l'accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements » et close le 27 mai 2024, dans pas moins de 54 auditions, 123 personnalités et 18 associations ont été conviées.

11. Une association a d’ailleurs tout intérêt à ne pas attendre d'être invitée pour réagir à une initiative parlementaire touchant son domaine. Dès qu'elle en a connaissance, elle peut s’engager en sollicitant directement les élus concernés pour demander à être entendu et dans tous les cas pour leur transmettre un point de vue ou une revendication étayée. Personne n’a jamais refusé de recevoir des compléments d’information.

c) Les déplacements

12. Pour compléter leur compréhension, les parlementaires se rendent régulièrement dans les territoires. Ces visites leur offrent l'opportunité de dialoguer directement avec les acteurs concernés. Une visite dans une région touchée par une crise environnementale, par exemple, peut fournir une perspective concrète et immédiate que les rapports écrits ne sauraient restituer avec autant de force.

13. Ces différentes sources se complètent efficacement et permettent aux parlementaires de se forger une opinion sans dépendre du pouvoir exécutif et de ses administrations. Ils peuvent ainsi compléter, voire remettre en cause les diagnostics officiels. Sans l’apport des associations, de leur savoir-faire et de leur expérience, le député serait incapable d’exercer son office. Une information n’est jamais une donnée neutre et passivement disponible. Elle est le fruit de processus actifs nourris de facteurs multiples parfois contradictoires. Son élaboration est la condition de décisions éclairées.

14. La plus-value des associations est donc manifeste. Au même titre que d’autres (les professionnels qui appliquent les lois), les associations sont bien placées pour apprécier les conséquences d’un projet de loi ou pour suggérer des évolutions pour leur amélioration, elles mesurent parfaitement les attentes d’une partie de la société civile, elles sont capables de relayer ou de générer des inquiétudes que l’administration pourrait être tentée d’ignorer ou que le ministère voudrait estomper, elles peuvent éclairer des angles morts et même éventuellement proposer des corrections.

15. C’est dans cette confrontation démocratique que réside l’intérêt du citoyen. Le Parlement, en dépit de sa mission constitutionnelle, ne dispose en effet que des ressources limitées. Un député ne peut compter, en moyenne, que sur trois collaborateurs pour mener à bien l’ensemble de ses missions, tandis que les services législatifs de l’Assemblée nationale regroupent environ 500 administrateurs, ce qui est bien insuffisant pour assurer une expertise exhaustive et fiable.  

L’activisme associatif peut donc se révéler être un allié précieux des députés. Tel n’est pas nécessairement le cas pour les ministres.

Le regard ambivalent du gouvernement

16. Le ministre est responsable de son administration, il lui appartient donc d’en assurer le contrôle et de veiller à l’efficacité de son action. Ce cadre de principe étant posé dans la clarté de sa simplicité, son application est – hélas – plus subjective car il est possible que les priorités puissent diverger… Aussi la conception dichotomique wébérienne selon laquelle « le ministre décide et l’administration exécute » sonne-t-elle parfois plus comme un vœu que comme une description.

17. Le fait est que les ressources de l’administration sont indispensables à son exercice gouvernemental. Un ministre ne peut se passer de collaborateurs chevronnés puisque le principal décideur est souvent le temps… Et que cette ressource manque au responsable politique. Que l’on songe par exemple que dans les temps incertains que traverse notre pays, treize ministres de l’agriculture depuis quinze ans et que l’on recense sept ministres de la santé en sept ans. Le temps court du politique se concilie mal avec celui plus étiré de l’administration.

Au vrai, et sans s’effrayer devant la facilité d’un schématisme réducteur, deux configurations se retrouvent régulièrement : le ministre réformateur et le ministre administrateur.

18. Dans la première hypothèse, le ministre s’installe dans ses fonctions avec des intentions de changement. Convaincu que le pouvoir ne donne pas d’idées mais seulement des capacités d’action, il cherchera dans les associations une caution pour ses orientations plutôt qu'une réelle contribution à sa réflexion. Toute initiative pouvant le renforcer, par exemple, dans la perspective d’un arbitrage interministériel sera donc la bienvenue. A ce titre, il n’hésitera pas à la mettre en scène en recevant ses promoteurs, en valorisant leur expression dans les médias, en relayant les propositions.

19. Il n’est en effet pas impossible que ses intentions se heurtent à une forme de résistance de son administration. Que celles-ci soient vécues comme une volonté excessive d’ingérence face à laquelle l’administration répond selon une lenteur qui masque mal sa volonté de maintenir une distance protectrice. Il peut même arriver que le directeur de ladite administration consacre plus d’énergie à tenter de transformer le ministre en simple relai des vues de l’administration qu’à appliquer les orientations nouvelles voulues par le gouvernement. 

Dans cette perspective, les associations apparaissent comme des leviers opportunistes pour contourner les obstacles.  

20. Dans la seconde possibilité, le ministre est avant tout soucieux que son passage ne débouche pas sur une tension sociale susceptible d’abimer l’attelage ministériel. Dans cette optique, il adoptera une posture prudente, cherchant avant tout à éviter les conflits, s’installant principalement dans une logique de gestion des risques plutôt que de transformation profonde. Les associations seront alors perçues à l’aune de cette posture. Et celles qui dérangent seront stigmatisées ou marginalisées, leurs revendications étant promptement qualifiées « d’idéologiques » ou d’irréalistes.

21. Sauf si le ministre souhaite mettre en scène l’affrontement (ce qui peut se présenter des motifs variés) c’est évidemment l’administration qui sera missionnée pour filtrer les partenaires considérés comme acceptables et pour isoler les importuns. Ce mécanisme d’exclusion, bien que subtil, permet ainsi au gouvernement de donner l’apparence d’un dialogue tout en privilégiant la stabilité et la continuité des politiques suivies.

22. Au demeurant, cet isolement ne doit pas être nécessairement interprété par l’association comme un motif pour rompre les liens avec ladite administration. Au contraire, parvenir à tisser des liens de confiance avec elle est une étape incontournable pour prétendre, à terme, devenir une ressource stratégique. L’administration, et en son sein les grands corps qui la structure, dispose de la plus grande latitude pour organiser l’expertise comme elle l’entend. C’est donc à elle qu’appartient le pouvoir de choisir les experts et de déterminer la manière dont leurs avis seront mobilisés. Dès lors, face à un désintérêt ou un refus de prise en compte des revendications, l'association ne saurait se décourager. C’est au contraire par une constance et une capacité à faire preuve de sa pertinence qu'elle s'imposera progressivement comme un interlocuteur incontournable.

23. Néanmoins, l’alternative pour les associations demeure entre l’instrumentalisation et la flétrissure, entre accepter de servir de vitrine ou craindre d’être mises de côté. Partant, l’activisme associatif ne peut se réduire à une posture défensive. Il doit au contraire continuer à s’affirmer comme une force créatrice, capable de proposer bousculer en portant des solutions audacieuses et novatrices, même dans un environnement parfois hostile.

C’est à ce prix qu’elles contribuent à enrichir le débat démocratique et à renforcer leur capacité à peser dans les décisions publiques en incarnant ainsi la vitalité de la société civile. C’est en effet la force d’une démocratie vivante que parvenir à valoriser la diversité des voix qui la composent.