L’indispensable justification des choix de police vétérinaire : le cas de la dermatose nodulaire contagieuse, note sous CE, ord. réf., 29 juillet 2025, req. n° 506494

Mots clés : police vétérinaire – épizootie – mesures d’urgence – abattage – vaccination

1/ L’apparition de la dermatose nodulaire contagieuse en France à l’été 2025. La dermatose nodulaire contagieuse est une épizootie, une maladie animale transmissible qui touche les bovins et les buffles. Elle n’est pas transmissible à l’homme mais elle peut représenter des pertes économiques importantes dues à la baisse de production laitière qu’elle engendre, à la perte de poids pour les animaux de boucherie, à l’infertilité ainsi qu’aux peaux abimées par les nodules. Sur un groupe d’individus, la maladie peut toucher de 10 et 20 % des animaux (taux de morbidité), tandis que le pourcentage d’animaux qui décède du fait de l’infection est de 1 à 5% (taux de mortalité)¹. Après avoir atteint l’Italie, cette maladie a pénétré la frontière française en juin 2025 via la commune d’Entrelacs. Un premier arrêté préfectoral de mise sous surveillance sanitaire a été adopté par la préfète de la Savoie le 26 juin 2025², abrogé trois jours plus tard par un arrêté confirmant la déclaration d’infection³. La préfète y imposait notamment l’abattage de tous les bovins de l’établissement. Cette maladie, qui se propage par insectes piqueurs (notamment moustiques, taons, tiques), a rapidement atteint d’autres bovins présents sur la même commune. Une série d’arrêtés préfectoraux a très rapidement été adoptée pour tenter d’endiguer la propagation de l’épidémie, en établissant d’abord la mise sous surveillance de treize exploitations avant, selon les cas, de porter déclaration d’infection ou de lever la mise sous surveillance⁴. Parmi ces actes de police vétérinaire, la préfète mettait sous surveillance le 3 juillet 2025 une exploitation – toujours située sur la commune d’Entrelacs⁵ – à la suite du signalement de suspicion de dermatose de deux bovins réalisé par un vétérinaire le jour même. La contamination des deux bovins est confirmée le 7 juillet, impliquant que figure, parmi les mesures de lutte contre l’infection⁶, l’abattage total de tous les animaux composant « l’unité épidémiologique »⁷, ce qui correspond à la moitié de l’exploitation, soit 94 animaux.

2/ La remise en cause de l’abattage systématique des animaux. Le propriétaire de l’exploitation a saisi le tribunal administratif de Grenoble sur le fondement d’un référé-liberté, la décision d’abattre la totalité de l’unité épidémiologique étant une atteinte à son droit de propriété. Selon lui, l’abattage de l’unité épidémiologique est disproportionné compte tenu de l’isolement immédiat des animaux à la suite de l’abattage des animaux contaminés et à l’absence de symptômes pendant 12 jours (pour un temps d’incubation de 28 jours). Toutefois, ces mesures auraient pu être considérées comme étant disproportionnées s’il avait été possible d’atteindre le même résultat avec des mesures moins contraignantes. Or, l’argument soulevé par la préfète a visé à démontrer que l’objectif d’éradiquer la maladie ne pouvait pas être atteint par le seul abattage des animaux contaminés et de l’isolement des animaux ayant seulement été en contact avec les animaux contaminés. En effet, un isolement total des animaux n’était pas réalisable, et certains animaux pouvaient être porteurs sains et véhiculer la maladie sans avoir de symptômes. Par ailleurs, le vaccin n’étant actif qu’au bout de 21 jours, le maintien d’une interdiction de mouvements d’animaux pendant 28 jours dans un périmètre de 20 km autour de l’exploitation n’était pas envisageable. La préfète ayant, selon le juge des référés du tribunal administratif, tenu compte des circonstances propres à la situation, sa mesure de police vétérinaire ne porte pas d’atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété du propriétaire de l’exploitation⁸.

Ce dernier a interjeté appel près le juge des référés du Conseil d’État le 25 juillet mais à cette date, seules six génisses n’avaient pas encore été abattues. La décision du Conseil d’État, dont il s’agit de traiter dans cette note, ne porte donc que sur l’abattage de ces six animaux⁹.

2/ La lutte contre la dermatose en droit de l’Union européenne. La législation sur la santé animale a été révisée en 2016 avec les objectifs de garantir un niveau élevé de la santé publique et animale mais aussi de permettre le développement rationnel de l’élevage et d’accroître la productivité¹⁰, témoignant de la persistance d’une approche utilitariste de l’animal. Le règlement édicte des mesures que les États peuvent mettre en œuvre afin de lutter contre certaines maladies animales transmissibles et tient compte du profil de la maladie, comme l’espèce animale concernée, les taux de morbidité et de mortalité, la résistance aux traitements et si elle est transmissible à l’homme par exemple.

Lorsqu’un animal est atteint d’une maladie répertoriée visée à l’article 9 §1 pt a), il est possible d’édicter une ou plusieurs mesures figurant à l’article 61, comme des restrictions de déplacements pour le personnel en contact avec les animaux, la mise à mort ou l’abattage des animaux même s’ils ne sont que susceptibles d’être contaminés, l’isolement ou la mise en quarantaine des animaux, ainsi que leur vaccination. Il appartient à l’autorité de police sanitaire de déterminer la ou les mesures les plus appropriées, en tenant compte du profil de la maladie, du type de production et des unités épidémiologiques au sein de l’établissement. L’article 9 §1 pt a) prévoit également que ces mesures s’appliquent seulement aux maladies répertoriées qui ne sont habituellement pas présentes dans l’Union européenne. Si la dermatose est effectivement une maladie répertoriée, aux termes de l’article 5 §1 pt b), puisqu’elle figure à l’annexe II, il faut encore déterminer si elle est, ou non, habituellement présente dans l’Union européenne. Il est appartenu à la Commission européenne de classer toutes les maladies répertoriées et l’infection par le virus de la dermatose nodulaire contagieuse a été classée comme une maladie de catégorie A¹¹ pour les sous-espèces bison (bisons), bos (bovins domestiques) et bubalus (buffles), ce qui implique qu’elle n’est habituellement pas présente dans l’Union européenne¹².

Un règlement d’exécution de la Commission vient compléter le corpus européen et impose des exigences supplémentaires pour lutter contre la propagation des maladies de catégorie A¹³. Ainsi, un établissement dans lequel un cas de dermatose est confirmé doit faire procéder à la mise à mort de tous les animaux présents sur l’exploitation et qui appartiennent à l’espèce répertoriée, dès que possible¹⁴. Il est possible de reporter cette mise à mort si les animaux sont soumis à une vaccination d’urgence¹⁵. Le tribunal administratif de Grenoble s’est prononcé sur ce qu’il estime relever du report de la mise à mort. Il a ainsi considéré « que ce report n'est qu'un report de l'abattage des animaux et non un report permettant à l'autorité administrative de réévaluer sa décision »¹⁶. La réglementation européenne s’avère très précise concernant les mesures de lutte susceptibles d’être adoptées pour lutter contre la dermatose nodulaire contagieuse, mais les autorités sanitaires françaises disposent d’une marge de manœuvre dans ce cadre.

3/ La lutte contre la dermatose en droit interne. Le code rural et de la pêche maritime définit la dermatose nodulaire contagieuse comme étant une maladie réglementée, par un jeu de renvoi aux dispositions européennes¹⁷. L’article L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime permet au préfet, pour lutter contre les maladies réglementées, de prendre un arrêté portant déclaration d’infection lorsque la présence de la maladie est confirmée et de prescrire, à ce titre, un certain nombre de mesures parmi lesquels figure l’abattage de l’animal¹⁸. Toutefois, le préfet est guidé dans sa conduite, puisque le ministre chargé de l’agriculture détermine « par arrêté celles de ces mesures qui sont applicables aux maladies mentionnées à l’article L. 221-1 ». C’est ainsi qu’intervient l’arrêté de la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du 16 juillet 2025 fixant les mesures de surveillance, de prévention et de lutte relatives à la lutte contre la dermatose nodulaire contagieuse sur le territoire métropolitain¹⁹. C’est son article 8 qui permet au préfet de prendre un arrêté portant déclaration d’infection et de prescrire toutes les mesures prévues à l’article 12 du règlement d’exécution (UE) 2020/687 de la Commission du 17 décembre 2019 précité, incluant la mise à mort des animaux ou toute mesure de biosécurité appropriée. L’article 15 de l’arrêté prévoit la vaccination obligatoire des animaux d’espèces sensibles dans les établissements se situant en zone de protection et de surveillance. Fin août, cette obligation de vaccination est étendue à la Corse et dépasse ainsi les seules zones de protection et de surveillance²⁰. Ce n’est qu’en décembre que la vaccination est imposée à certains départements entiers dans lesquels se trouvent des zones réglementées, plus précisément l’Aude, la Haute-Garonne, le Gers, les Landes et les Pyrénées-Atlantiques²¹ puis l’Hérault et le Tarn²².

4/ Une marge de manœuvre discutable dans le périmètre des mesures de police vétérinaire. Le Conseil d’État s’est prononcé sur l’appel formé par l’exploitant par une ordonnance du 29 juillet 2025, concluant au rejet de la requête. L’argument avancé par le propriétaire de l’exploitation consiste à s’appuyer sur la faculté laissée par la Commission européenne de vacciner les animaux pour contester le choix des autorités françaises d’abattre systématiquement les troupeaux. Selon lui, la vaccination des animaux en contact avec les animaux contaminés, la surveillance de leur état de santé et des restrictions de circulation seraient suffisantes pour endiguer l’épidémie, l’abattage devant être limité aux cas avérés de contamination. Toutefois, le juge des référés du Conseil d’État rappelle sans difficulté que la vaccination d’urgence n’est qu’une faculté que la ministre de l’agriculture et les préfets peuvent choisir de mettre en œuvre ou non. Or, il apparaît que le risque de propagation de la maladie est important puisque les insectes piqueurs vecteurs de la dermatose sont très présents l’été et qu’il n’est pas possible de prévoir et de limiter leur déplacement. De plus, les animaux peuvent être contagieux en l’absence de symptôme, ce qui justifie le choix de procéder non seulement à l’abattage des animaux en contact avec des animaux infectés mais aussi la vaccination dans un certain périmètre autour de l’exploitation contaminée. En réalité, compte tenu de la rédaction de l’article 12 du règlement d’exécution de la Commission européenne²³, les autorités de police n’ont pas de marge de manœuvre quant au choix de procéder à l’abattage des animaux, puisque dès que le foyer est confirmé, la mise à mort doit intervenir sur place et dès que possible. Les autorités de police française ont agi dans le respect des exigences fixées par le droit de l’Union européenne²⁴. En revanche, le choix du périmètre de vaccination – qui relève des mesures de biosécurité au titre de l’article 12 de ce règlement – interroge. Pour s’en convaincre, il faut regarder les modalités de recouvrement du statut indemne de dermatose des pays membres de l’Organisation mondiale de la santé animale²⁵. Il apparaît que lorsqu’un cas s’est déclaré dans une zone dans laquelle l’abattage sanitaire est pratiqué, un délai de 14 mois doit être observé à compter du dernier abattage ou de la dernière vaccination d’urgence. En revanche, pour les zones dans lesquelles une menace a seulement existé sans qu’aucun cas n’ait été confirmé, la vaccination préventive des animaux permet à la zone de recouvrer son statut indemne à l’issue d’un délai de 8 mois seulement. Une telle stratégie de lutte contre l’épidémie aurait pu être adoptée²⁶, visant l’extension de la vaccination préventive aux départements limitrophes à ceux touchés par l’épidémie, comme pour le Tarn et l’Hérault. Cela aurait permis d’éviter les mesures de gestion à rebours avec un risque accru de propagation²⁷, protéger la santé et la vie des animaux et probablement réduire les contestations des éleveurs²⁸.

5/ En conclusion. Compte tenu du profil de la dermatose nodulaire contagieuse, le ministre de l’agriculture et les préfets se sont conformés au droit de l’Union européenne en imposant l’abattage systématique des troupeaux lorsqu’un cas était confirmé. En revanche, le périmètre de la vaccination d’urgence à titre préventif relève d’un choix politique, tenant en compte des intérêts économiques en jeu mais avec une considération pour l’animal qui est reléguée au second plan.