L’interdiction des spectacles avec des animaux sauvages : le clair-obscur de la loi du 30 novembre 2021

Note sous CE, 8 juillet 2025, Association One Voice, n° 487936 et CE, 4 août 2025, Association « C’est assez ! », n° 495757

 

Mots-clés : animaux d’espèces non domestiques, spectacles, établissements fixes et itinérants, certificat de capacité, delphinariums, établissements conduisant des programmes scientifiques

 

1 Les apports et les limites de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes ne sont plus à démontrer¹, en particulier ceux portant sur son volet relatif à la protection des animaux sauvages. Si des interdictions de spectacles exploitant ces animaux sont bel et bien posées² par le législateur, le choix de leur application différée dans le temps – qui laisse aux exploitants la possibilité d’une reconversion professionnelle – pose un certain nombre de problèmes juridiques qui nourrissent, depuis quelques mois, un contentieux fourni devant les juridictions administratives dont cette chronique s’est déjà faite largement l’écho³. Deux arrêts, rendus par la 6^ème Chambre du Conseil d’Etat à un mois d’intervalle, viennent à nouveau enrichir cette jurisprudence⁴. Ils ont en commun de se prononcer sur des recours en annulation contre des arrêtés ministériels contestés par deux associations dont la mobilisation contre ce genre de divertissement est bien connue. Et, en raison du fait qu’ils portent sur deux interdictions emblématiques – celle de l’exploitation des espèces non domestiques dans les établissements itinérants et celle des spectacles incluant des cétacés – et parce que, dans les deux cas, la requête est rejetée, ils confirment comment la loi de 2021, en ciblant les interdictions et en multipliant des régimes transitoires, a sans nul doute obscurci les bonnes intentions initiales.

I/ Sur l’interdiction des spectacles dans les cirques itinérants

2 L’ arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 8 juillet 2025 se prononce sur un recours pour excès de pouvoir exercé par l’association One Voice contre l’arrêté du 3 juillet 2023 du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires portant équivalence entre les certificats de capacité de présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques au sein d’établissements itinérants et les certificats de capacité de présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques au sein d’établissements fixes⁵. L’affaire suscite l’intérêt, ne serait-ce que parce qu’elle a donné lieu à une décision du Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité⁶, dont le Conseil d’Etat tire ici les conséquences au fond.

3 L’arrêté contesté s’inscrit dans le nouveau contexte législatif défini par la loi de 2021. Celle-ci, comme on sait, pose un principe d’interdiction dans les établissements itinérants, de la détention, du transport et des spectacles incluant des espèces d'animaux non domestiques⁷. Si cette avancée est incontestable, le législateur a tout de même été sensible à la portée d’une telle interdiction pour les établissements circassiens concernés, en aménageant une période transitoire qui peut permettre leur reconversion. Cette interdiction n’entre d’abord en vigueur qu’à l'expiration d'un délai de sept ans à compter de la promulgation de la loi, soit le 2 décembre 2028. Ensuite, elle ne vise que les établissements itinérants : la loi fait en effet la distinction entre ces derniers et les établissements « fixes » qui peuvent continuer à se livrer à de telles activités, sous réserve qu’ils répondent à un régime que la loi aligne sur celui applicable aux établissements zoologiques⁸ ; cette différence de traitement entre les deux types d’établissements qui perpétue la pratique des spectacles avec des animaux sauvages sous une autre forme a, on y reviendra, été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel⁹. Enfin, la loi tire une conséquence logique de l’interdiction : les certificats de capacité et les autorisations d'ouverture, prévus par le code de l’environnement¹⁰, ne peuvent plus être délivrés aux établissements souhaitant détenir des animaux des espèces non domestiques, en vue de les présenter au public dans des établissements itinérants¹¹. C’est précisément pour faciliter la mise en œuvre de l’objectif de transition et de reconversion professionnelle que l’arrêté de 2023 créé un nouveau régime d’équivalence des certificats : « les détenteurs d’un certificat de capacité pour la présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques au sein d’un établissement itinérant titulaire d’une autorisation d’ouverture valide peuvent obtenir, sur demande adressée au préfet de département auquel ils sont rattachés, un certificat de capacité pour la présentation au public au sein d’un établissement fixe, dans les mêmes conditions, c’est-à-dire pour les mêmes espèces animales non domestiques, ou pour les mêmes spécimens si cela est précisé, et pour la même durée. »¹² Autrement dit, les professionnels concernés par l’interdiction, déjà détenteurs d’un certificat de capacité et d’une autorisation d’ouverture valide, peuvent obtenir du préfet de département un certificat de capacité valable pour les établissements fixes. Ce principe d’équivalence des certificats de capacité, par nature transitoire, est destiné à offrir aux cirques itinérants une solution de repli, d’autant plus favorable pour eux que, s’ils souhaitent cette reconversion, ils sont dispensés de passer par la nouvelle réglementation applicable aux établissements fixes, assimilables à des zoos. On comprend que l’Association One Voice, très en pointe sur ce combat, conteste cet arrêté.

4 Le Conseil d’Etat rejette pourtant la requête avec un raisonnement en phase avec la volonté du législateur. C’est d’ailleurs ce dernier point qui constituait l’essentiel de l’argumentation développée par l’association qui contestait une nouvelle fois la différence de régime applicable aux établissements itinérants et aux établissements fixes : l’arrêté méconnaitrait la volonté de législateur d’interdire toute présentation au public d’animaux d’espèces non domestiques dans quelque établissement que ce soit. L’association, dans le cadre de sa stratégie contentieuse de contestation de cet arrêté, avait, par un mémoire distinct, demandé au Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant précisément sur les articles L. 413-10 et L. 413-11 du code de l’environnement ; ce que le Conseil d’Etat a accepté de faire, sursoyant à statuer sur la requête¹³. Le juge constitutionnel adresse un brevet de constitutionnalité à ces dispositions qui réservent l’interdiction aux seuls établissements itinérants, avec un raisonnement qui ne peut que décevoir les défenseurs des animaux dans la mesure où il refuse de reconnaitre des droits constitutionnels à leur profit¹⁴. S’il admet que la loi qui a accordé aux animaux « la qualité d’êtres vivants doués de sensibilité, a entendu mettre un terme aux souffrances animales résultant spécifiquement des déplacements auxquels ils sont exposés », la différence de traitement entre établissements fixes et itinérants n’est contraire ni à des normes existantes, comme le principe d’égalité ou l’article 8 de la charte de l’environnement, ni à des principes nouveaux qu’il écarte : le principe fondamental reconnu par les lois de la République « interdisant d’exercer publiquement des mauvais traitements aux animaux » ou le principe de dignité étendu à « tous les êtres vivants doués de sensibilité ». La Haute juridiction administrative ne pouvait, dès lors, que rejeter l’argument une nouvelle fois développée par l’association : en s’appuyant expressément sur la décision du juge constitutionnel, il écarte la méconnaissance par l’arrêté de la volonté du législateur qui a bien souhaité restreindre l’interdiction aux seuls cirques itinérants.

5 Les autres moyens sont tout autant rejetés. L’association se prévalait de ce que le régime d’équivalence conduisait à un « nivellement par le bas des exigences en termes de bien-être animal »¹⁵. Elle prétendait ainsi que l’arrêté aurait restreint le pouvoir d’appréciation du préfet sur les conditions d’exercice des professionnels, ce que le Conseil d’Etat réfute dès lors que pour prétendre à l’équivalence, le demandeur doit justifier être déjà titulaire d’un certificat de capacité qui a fait l’objet d’une instruction préfectorale : le certificat obtenu par équivalence comporte les mêmes conditions que celui dont est déjà titulaire le demandeur, porte sur les mêmes espèces ou spécimens et pour la même durée. Par ailleurs, l’arrêté n’a pas pour objet de soustraire l’établissement à l’obtention d’une autorisation d’ouverture appréciée également par le préfet de département selon une procédure qui reste applicable¹⁶. Ce qui permet au juge administratif d’écarter l’argument selon lequel l’arrêté dérogerait illégalement à la réglementation plus stricte et protectrice des animaux exploités dans les zoos¹⁷ sur le régime desquels le législateur a entendu aligner les cirques fixes. D’autres moyens sont également écartés qui relèvent, pour le juge administratif, d’une interprétation praeter legem de l’arrêté : la création d’une responsabilité allégée au profit des bénéficiaires de l’équivalence alors que l’arrêté ne modifie en rien la réglementation applicables aux établissements présentant des animaux au public, ou la possibilité pour eux, une fois reconvertis, de présenter de nouveaux spécimens d’animaux sauvages alors que l’arrêté précise bien que la demande porte sur les mêmes espèces ou spécimens.

II/ Sur l’interdiction des spectacles avec des cétacés

6 L’arrêt rendu le 4 août 2025 par le Conseil d’Etat est relatif, quant à lui, à l’arrêté du 28 juin 2024 du ministre de la Transition écologique et de la Cohésion du territoire fixant les caractéristiques générales et les règles de fonctionnement des établissements autorisés à héberger des spécimens vivants de cétacés dont l’association « C’est assez ! » demande l’annulation¹⁸.

7 Cet arrêté se rattache à l’autre apport emblématique de la loi de 2021 et qui porte sur l’interdiction des spectacles avec des grands dauphins et des orques dont les delphinariums se sont faits la spécialité¹⁹. La loi pose en effet deux types d’interdictions qui visent d’une part « les spectacles incluant une participation de spécimens de cétacés et les contacts directs entre les cétacés et le public » et d’autre part la détention ou la reproduction « des spécimens de cétacés »²⁰. Comme pour les cirques itinérants, elle aménage des solutions transitoires permettant aux professionnels visés par ces interdictions une reconversion professionnelle. La date d’entrée en vigueur de ces dernières est de cinq années à compter de la promulgation de la loi, soit le 2 décembre 2026. Les delphinariums ont alors trois possibilités. L’une, le transfert des animaux hors de France, n’est pas évoquée par la loi mais a fait l’objet d’une précision récente par le Conseil d’Etat saisi par la même association, légitimement inquiète à l’idée que la fermeture des delphinariums puisse servir de tremplin à la vente de ces animaux à l’étranger²¹. La Haute juridiction a estimé que le ministre n’a pas à prendre un arrêté d’interdiction de transfert des cétacés à des fins commerciales, dès lors que le droit existant y fait déjà obstacle : si l’exportation est possible, elle est soumise à un régime strict d’autorisation qui doit respecter le bien-être animal²². L’autre possibilité offerte aux delphinariums est de céder les spécimens détenus dans un refuge ou un sanctuaire pour animaux sauvages captifs dont le régime a été redéfini par la loi de 2021²³. Enfin, la dernière possibilité est une reconversion professionnelle qui privilégie une autre approche que le divertissement. La loi prévoit en effet que l’interdiction de détenir en captivité ou de faire se reproduire en captivité des spécimens de cétacés ne s’applique pas pour les établissements conduisant des « programmes scientifiques »²⁴.

8 L’arrêté contesté, pris pour l’application de l’article L. 413-12 du code de l’environnement, définit précisément les caractéristiques générales et les règles de fonctionnement de ces établissements. Il prévoit une liste de spécimens de cétacés qu’ils peuvent détenir à compter du 2 décembre 2026, en précisant que cette détention est soumise à autorisation régie par l’article L. 412-1 du code de l’environnement et que seuls les établissements bénéficiant d’une autorisation d’ouverture, en application de l’article L. 413-3 du même code, peuvent obtenir une telle autorisation (art. 1^er). Sur l’interdiction des spectacles de cétacés à compter du 2 décembre 2026, il précise deux points importants : d’abord que la notion de spectacle est entendue comme « la mise en scène à des fins de divertissement devant un public d'exercices réalisés sous la contrainte par des cétacés, ainsi que ceux ne correspondant ni à des comportements propres de l'espèce, ni à des intérêts pédagogiques, ni à des entraînements médicaux » ; ensuite que ces établissements peuvent accueillir du public (art. 2). Il détaille par ailleurs les règles concernant l’organisation générale des établissements, l’origine et la traçabilité des animaux hébergés, les installations d’hébergement, l’entretien et la conduite d’élevage des animaux ou leur surveillance sanitaire.

9 C’est cette possibilité de perpétuer l’exploitation des cétacés à travers ces établissements mettant en œuvre des « programmes scientifiques » que l’association conteste, y voyant un moyen détourné pour les delphinariums de faire du spectacle autrement devant un public dont la motivation serait moins pédagogique que ludique. Le Conseil d’Etat rejette toutefois sa requête avec un raisonnement semblable à celui qu’il a déployé dans l’affaire examinée précédemment et qui relève d’une interprétation littérale des nouvelles dispositions législatives et de son arrêté d’application. Il en va ainsi de la définition donnée par l’arrêté de la notion de « spectacle » dont la loi interdit l’organisation : le législateur ayant expressément habilité le ministre à déterminer les « caractéristiques générales » et « les modalités de présentation du contenu des programmes scientifiques » des établissements concernés, la « définition en plein (de la notion de spectacle) était nécessaire pour comprendre, en creux, les activités que les établissements sont autorisés à poursuivre (…) »²⁵. Il en va ainsi également de la mention faite par l’arrêté de la possibilité pour ces établissements d’accueillir du public qui n’est pas contraire au principe législatif d’interdiction des spectacles de cétacés, dès lors que la démonstration ne relève pas d’une activité de divertissement mais d’une activité scientifique liée à des « comportements propres de l'espèce », à des « intérêts pédagogiques » ou à des « entraînements médicaux ». C’est certainement cette ligne de partage, déterminante pour apprécier la portée réelle de l’interdiction, qui est la plus fragile mais que le Conseil d’Etat valide. L’hypothétique reconversion scientifique des delphinariums peut soulever quelques inquiétudes même si le Conseil d’Etat prend soin de préciser que l’arrêté contient des dispositions permettant d’assurer le bien-être animal au regard des articles L. 214-1 et R. 214-17 du code de l’environnement. Enfin, on peut relever un dernier argument de l’association requérante qui a été balayé par le juge administratif : celui tenant au fait que le pouvoir réglementaire du ministre aurait méconnu le principe de non régression tel que défini par le code de l’environnement²⁶. Elle invoquait le fait que l’arrêté attaqué édicterait des dispositions moins favorables que celles contenues dans un précédant arrêté, datant du 3 mai 2017²⁷. L’argument était curieux : cet arrêté a d’abord été suspendu par le Conseil d’Etat en 2017²⁸ puis annulé en 2018²⁹ : cette annulation qui se fondait essentiellement sur des vices de procédure susceptibles « d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise » ou privant « les intéressés d’une garantie », en application de la jurisprudence Danthony, a eu pour effet, comme l’a précisé le Conseil d’Etat par la suite³⁰, de remettre en vigueur un précédent arrêté du 24 août 1981. C’est donc en toute logique que le juge administratif écarte ce moyen.

10 Ces deux arrêts illustrent bien l’ambiguïté de la loi de 2021 qui, par souci d’équilibre, n’a pas été complètement jusqu’au bout des interdictions d’exploitation des animaux sauvages à des fins de divertissement, au risque d’engendrer des pratiques quelque peu détournées et des contentieux qui n’ont pas fini d’éclore.

Pascal COMBEAU

           

La chasse aux sangliers

Note sous CE, 16 juin 2025, Association pour la Protection des Animaux Sauvages et du patrimoine naturel (ASPAS), 6ème et 5ème chambres réunies, n° 492283 et n° 492284

 

Mots-clés : gestion durable du patrimoine faunique, chasse, principe de non-régression, espèces d'animaux susceptibles d'occasionner des dégâts

 

1 Furetière écrivait au XVIIème siècle que « la chasse du sanglier se fait à force avec les lévriers, avec le limier, avec des aboyeurs, avec des arquebuses, des amorces et des toiles dans les enceintes »³¹. La chasse de ce grand gibier a toujours eu ses lettres de noblesse, car le sanglier (sus scrofa) est « une espèce remarquable par sa sauvagerie, utilisée dans les armoiries pour connoter force et courage, glorifiée par les livres de cynégétique »³², chasse qui valorise à la fois le chasseur et sa proie. Si c'est sans doute toujours le cas aujourd'hui, la prolifération des sangliers, en partie causée par la multiplication des cultures de maïs, et leur installation dans les zones périurbaines rendent leur chasse indispensable et presque banale³³. En outre, la nécessité de lutter contre les dégâts causés aux cultures par cette espèce sauvage³⁴ peut justifier l'assouplissement des conditions de sa chasse. C'était l'idée qui sous-tendait le décret et l'arrêté attaqués par l'ASPAS par la voie de deux recours pour excès de pouvoir distincts, le second ayant été partiellement couronné de succès.

2 Le décret du 28 décembre 2023 relatif à la réduction et à l'indemnisation des dégâts de grand gibier³⁵ était querellé, en ce qu'il allongeait du 31 mars au 31 mai la période de la chasse aux sangliers et précisait les conditions et modalités de celle-ci durant cette période complémentaire, et en ce qu'il prévoyait que le schéma départemental de gestion cynégétique fixerait les conditions du recours aux opérations d'agrainage dissuasives. Ces dernières consistent à répandre des grains dans des sentiers spécialement tracés à cet effet pour maintenir ou attirer le gibier et donc éviter qu'il dévaste des espaces cultivés pour trouver sa nourriture. Quant à l'arrêté du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires pris le même jour³⁶, il modifiait un précédent arrêté datant de 1986 relatif à divers procédés de chasse, de destruction des animaux nuisibles et à la reprise du gibier vivant dans un but de repeuplement. L'ASPAS remettait en cause la légalité de l'article premier de l'arrêté attaqué qui prévoit le tir du chevreuil à la grenaille et l'emploi de chevrotine pour le tir du sanglier en battues collectives ainsi que la possibilité de tirer sur cette bête, depuis un poste fixe matérialisé, autour des parcelles agricoles en cours de récolte, malgré l'interdiction de l'emploi de tout engin automobile, y compris agricole, lors d'actions de chasse pour la destruction des espèces classées comme susceptibles d'occasionner des dégâts, dont le sanglier est emblématique³⁷. C'est uniquement sur ce dernier point que l'association requérante a obtenu satisfaction.

3 Pour les deux recours, l'intervention de la Fédération nationale des chasseurs a été jugée recevable, puisqu'elle avait évidemment intérêt au maintien du décret et de l'arrêté attaqués. Par ailleurs, deux moyens avancés par l'ASPAS dans les deux affaires ne méritent pas que l'on s'y attarde : l'un concernait la violation des stipulations de l'article 7 de la Convention d'Aarhus, que le juge estime inopérant, puisque la Convention crée seulement des obligations entre les Etats parties et ne produit pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne³⁸ ; l'autre moyen tentait de tirer argument de la violation du principe de participation du public aux décisions ayant une incidence directe ou significative sur l'environnement, posé dans l'article 7 de la Charte de l'environnement. Dans les deux arrêts, le juge administratif écarte ce moyen comme non fondé, après avoir constaté que les projets de décret et d'arrêté avaient bien fait l'objet d'une consultation du public, ayant répondu à toutes les conditions fixées par le code de l'environnement³⁹, et que certaines indications erronées de la note de présentation n'avaient pas altéré la sincérité de la procédure.

4 Plusieurs autres moyens étaient avancés par l'ASPAS qui considérait au fond que l'allongement de la période de la chasse aux sangliers et l'assouplissement des conditions de celle-ci portaient atteinte à deux principes du droit de l'environnement : d'une part, le principe de prélèvement raisonnable sur les ressources naturelles renouvelables, prévu dans le cadre de la gestion durable du patrimoine faunistique et de ses habitats ; d'autre part, le principe de non-régression introduit en 2016 dans l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Le Conseil d'Etat a estimé en substance, après un examen minutieux des différentes branches des moyens invoqués par l'Association, que l'allongement de la période de la chasse au sanglier contribue en réalité à l'équilibre agro-sylvo-cynégétique (I) et qu'il est bien compatible avec le principe de non-régression (II).

I/ La contribution de l'allongement de la période de la chasse au sanglier à l'équilibre agro-sylvo-cynégétique

5 L'Association requérante a tenté de remettre en cause la possibilité de chasser le sanglier entre le 1er avril et le 31 mai en prétendant que le principe de prélèvement raisonnable de cette espèce serait violé. Se fondant à la fois sur les conditions strictes prévues pour cette période supplémentaire de chasse et sur la réalité de l'éthologie de l'espèce, le Conseil d'Etat a facilement reconnu que ce principe était bien respecté (A). En outre, il a constaté que l'objectif d'équilibre agro-sylvo-cynégétique était bien recherché par la combinaison de plusieurs mesures de gestion de l'espèce (B), alors que l'ASPAS prétendait que l'allongement de la période de chasse allait le compromettre.

A/ Le respect du principe de prélèvement raisonnable sur les ressources naturelles renouvelables

6 Le principe de prélèvement raisonnable sur les ressources naturelles renouvelables est prévu à l'article L. 420-1 du code de l'environnement⁴⁰. Selon ses termes, « Il s'impose aux activités d'usage et d'exploitation des ressources », au nombre desquelles figure bien évidemment la chasse. Or, les conditions de forme et de fond, prévues par l'article 3 du décret attaqué pour l'exercice de la chasse au sanglier entre le 1er avril et le 31 mai, permettent bien que les prélèvements de cette espèce sauvage demeurent raisonnables. C'est en effet sur autorisation du préfet qu'ils peuvent avoir lieu, au surplus après avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage, et dans l'unique but de protéger les semis. La circonstance que la chasse au sanglier puisse se pratiquer à l'affût ou à l'approche, ou à titre exceptionnel en battue, n'est pas non plus de nature à mettre en péril le respect du prélèvement raisonnable. D'autant que l'espèce sanglier est loin d'être menacée et, à cet égard, le Conseil d'Etat a beau jeu de rappeler que l'espèce est « abondamment présente sur le territoire national » et que le contexte de son évolution est celui d'une « augmentation très significative », comme le montrent le nombre de spécimens recensés et le montant des indemnités versées au titre des dégâts causés aux cultures par cette espèce⁴¹.

7 Par ailleurs, l'ASPAS développait une argumentation quelque peu contradictoire selon laquelle les opérations de chasse auraient pour effet d'accroître la capacité de reproduction du sanglier et donc la population de cette espèce, laissant entendre que le prélèvement des vieux mâles inciterait les plus jeunes à se reproduire. Dès lors, l'association requérante ne pouvait pas logiquement soutenir que le principe du prélèvement raisonnable, appliqué à cette espèce sauvage, serait bafoué par deux mois supplémentaires de chasse. Si on peut comprendre le souci de préservation de la biodiversité qui anime les associations protectrices de la faune sauvage, biodiversité qui fait du reste partie du patrimoine commun de la nation⁴², il convient aussi de rappeler que ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage⁴³, au nombre desquels figure la chasse. Le législateur, dans le cadre de la gestion durable du patrimoine faunistique qui est d'intérêt général, a rappelé avec force que la pratique de la chasse est « une activité à caractère environnemental, culturel, social et économique » et que, non seulement elle participe à cette gestion, mais qu'elle contribue aussi à assurer « un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique », entendu comme un équilibre entre le gibier, les milieux agricoles et forestiers et les activités humaines⁴⁴. C'est cet équilibre que l'ASPAS considérait comme menacé par l'allongement de la période de la chasse au sanglier et les conditions de celle-ci prévues par le décret attaqué.

B/ L'objectif d'équilibre recherché par la combinaison de plusieurs mesures de gestion de l'espèce sanglier

8 Se focalisant uniquement sur l'allongement de la période de la chasse au sanglier pour lutter contre les dégâts causés aux cultures par cet animal, l'ASPAS prétendait que le décret attaqué omettait de combiner plusieurs moyens de gestion de cette espèce pour atteindre l'objectif de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique assigné par le code de l'environnement aux acteurs de la préservation de la biodiversité.

9 On sait que l'équilibre est à la fois l'origine et la finalité de l'environnement, comme le suggère la Charte française de l'environnement, qui, dans son préambule, rappelle que « les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité », et qui, dans son article premier, stipule que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »⁴⁵. La référence à l'équilibre n'était pourtant pas nouvelle en 2005, puisqu'il a été exprimé à l'origine dans le droit forestier, précisément en vue de créer un équilibre entre agriculture, forêts et chasse, par la mise en place d'un plan de chasse du grand gibier prévu par la loi du 30 juillet 1963 sur la chasse. Le sanglier n'est présentement pas soumis à un plan de chasse obligatoire, mais l'instauration d'un tel plan peut être décidé par le préfet sur tout ou partie d'un département pour une année, après l'avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage et l'avis de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs⁴⁶. Cet équilibre est codifié aujourd'hui à l'article L. 420-1 du code de l'environnement qui affirme que la pratique de la chasse est « une activité à caractère environnemental, culturel, social et économique » et qu'elle « contribue à l'équilibre entre le gibier, les milieux et les activités humaines en assurant un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique ». La chasse participe de ce fait à la gestion durable du patrimoine faunique et de ses habitats qui est « d'intérêt général ».

10 Cette notion d'équilibre a fait verser des flots d'encre à la doctrine qui rivalise de qualificatifs à son égard : standard, principe, notion ou concept fonctionnel, étant entendu que l'équilibre est indéfinissable, subjectif et évolutif⁴⁷. Le juge, quant à lui, lorsqu'il appréhende l'équilibre, le traite comme un objectif assez abstrait, puisqu'il ne recherche pas les éléments d'équilibre et de déséquilibre. Dans l'arrêt commenté, il s'appuie sur l'explicitation de la notion d'équilibre agro-sylvo-cynégétique, donnée par l'article L. 425-4 du code de l'environnement, et la recension, faite dans cet article, des moyens pour y parvenir. En substance, cet équilibre réside dans la compatibilité entre la présence durable de la faune sauvage et « la pérennité et la rentabilité des activités agricoles et sylvicoles ». Il est assuré « par la gestion concertée et raisonnée des espèces de faune sauvage » et recherché par la combinaison de quatre moyens, à savoir la chasse, la régulation, la prévention des dégâts du gibier et des procédés de destruction autorisée, le cas échéant. Il est remarquable que cet article intègre la rentabilité économique de l'agriculture qu'il convient de combiner avec la présence de la faune sauvage et, dans ce but, il mentionne la nécessité de rechercher les pratiques et les systèmes de gestion qui prennent en compte « les objectifs de production » des agriculteurs. Parmi ces systèmes de gestion, figure en bonne place le système d'indemnisation non contentieuse des dégâts causés par le grand gibier⁴⁸.

11 En l'espèce, le juge administratif considère que l'objectif de l'équilibre en question est bien visé par l'article 3 du décret querellé, puisque la lutte contre les dégâts causés par les sangliers ne repose pas uniquement sur l'allongement de la période de leur chasse, mais également sur la mise en œuvre de plusieurs mesures de gestion, qu'il ne dénombre pas exactement toutefois. En réalité, il faut comprendre que, outre le système d'indemnisation précité, les modalités de la chasse au sanglier – à l'affût ou à l'approche, voire en battue à titre exceptionnel – et uniquement dans le but de protéger les semis – sont suffisantes à elles seules pour tenir lieu de mesures de gestion combinées visant à réduire les dégâts causés aux cultures par les sangliers. Ces modalités de chasse s'apparentent d'ailleurs à des mesures de régulation de l'espèce, parfois jugée envahissante. Cependant, d'éventuels éléments de déséquilibre, identifiés par l'ASPAS, ne sont pas pris en considération par le juge. Ainsi, dans les deux arrêts, la perturbation des oiseaux et de leurs habitats par les chiens de chasse n'est pas considérée comme pouvant attenter à l'équilibre recherché, dès lors que la perturbation n'est pas intentionnelle, et que l'interdiction, par un vieil arrêté de 1955, de la divagation des chiens dans les bois et forêts du 15 avril au 30 juin, ne vaut que pour la promenade et pas pour la chasse....On n'est pas loin de penser que le juge applique là encore l'indépendance des législations au sein même du droit de l'environnement, la législation relative à la chasse du grand gibier étant distincte de la législation sur la conservation des oiseaux et de leurs habitats et de la réglementation sur la divagation des chiens. Aussi le juge prend-il le soin de remarquer que le décret attaqué n'a pas pour objet de réglementer la chasse des oiseaux et en déduit-il que le moyen tiré de la méconnaissance des articles qui les protègent ne peut être qu'écarté⁴⁹ et que les dispositions relatives à la divagation des chiens ne peuvent pas être « utilement » invoquées.

12 En définitive, le juge ne recherche pas si l'équilibre agro-sylvo-cynégétique est « véritable », conformément au qualificatif utilisé par le législateur⁵⁰. Il reconnaît implicitement par là-même que l'équilibre se constate plus qu'il ne se démontre, dès lors que l'objectif d'équilibre est bien recherché. Au titre des mesures de gestion concourant à cet équilibre, figure l'interdiction de nourrissage des sangliers, prévue par l'article L. 425-5 du code de l'environnement⁵¹, afin de limiter leur reproduction. L'ASPAS invoquait cette interdiction en vue d'obtenir l'annulation de l'article 4 du décret attaqué qui prévoit que le schéma départemental de gestion cynégétique fixe les conditions de recours aux opérations d'agrainage dissuasives conformément à l'article L. 425-5. L'association requérante soutenait en effet que l'article attaqué était entaché d'erreur manifeste d'appréciation, en ce que le schéma départemental de gestion cynégétique n'encadrerait pas suffisamment les conditions des opérations d'agrainage, notamment quant à la suspension de l'agrainage du 15 février au 31 mars et à la possibilité d'y déroger. Selon l'ASPAS, la facilitation de ces opérations et le fait que l'agrainage puisse exceptionnellement ne pas être linéaire et dispersé⁵², mais concentré dans un endroit, revenaient à nourrir les sangliers. Pour écarter cette objection, le juge estime que les dispositions attaquées se bornent à fixer les conditions minimales que doivent respecter les opérations d'agrainage et il en appelle aux « spécificités départementales » pour justifier les dérogations qui peuvent être prévues par le schéma départemental de gestion cynégétique. Il est vrai que la gestion des populations de sangliers doit – et ne peut que - tenir compte du contexte local. Ce qui explique aussi que le moyen tiré de la violation du principe très général de non-régression du droit de l'environnement, avancé dans les deux recours par l'ASPAS, était voué à l'échec.

II/ La compatibilité de l'allongement de la période de la chasse au sanglier avec le principe de non-régression

13 L'ASPAS reprenait, probablement sans en avoir clairement conscience, l'argument avancé par certains parlementaires pour s'opposer à la consécration du principe de non-régression, lors des débats parlementaires de la loi du 8 août 2016⁵³, argument en vertu duquel le principe s'opposerait à toute modification dans l'avenir du droit de l'environnement, même si l'évolution du contexte l'imposait, comme par exemple la moindre protection d'une espèce devenue invasive ou susceptible d'occasionner des dégâts⁵⁴. Or, le juge, dans les deux arrêts commentés, ne se départit pas de l'interprétation stricte qu'il a adoptée du principe de non-régression (A) mais il admet, concernant la légalité de l'arrêté attaqué dans la deuxième espèce, que certaines conditions de tir du sanglier autour des parcelles agricoles en cours de récolte sont illégales, voire – mais le Conseil d'Etat ne le dit pas - régressives (B).

A/ L'interprétation stricte du principe de non-régression

14 Tel qu'il a été inséré à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, le principe de non-régression est défini comme le principe selon lequel « la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ». Très controversé dès l'origine, le principe de non-régression a d'abord fait l'objet d'un contrôle de sa constitutionnalité par le Conseil constitutionnel, saisi a priori de la constitutionnalité de la loi sur la biodiversité⁵⁵. La juridiction suprême l'a jugé conforme à la Constitution, a reconnu qu'il n'était pas dénué de portée normative et qu'il s'imposait au pouvoir réglementaire, « dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière ». Par ailleurs, il a considéré que les dispositions énonçant le principe de non-régression n'étaient entachées d'aucune « inintelligibilité ». Le Conseil d'Etat, pour sa part, a tendance à restreindre la portée du principe en exigeant logiquement que l'acte attaqué ait une « incidence significative sur l'environnement », pour que le principe puisse être utilement invoqué⁵⁶. En outre, il ne s'applique qu'au pouvoir réglementaire, le pouvoir législatif ayant toute latitude pour revenir sur une loi relative à la protection de l'environnement ou en limiter la portée⁵⁷.

15 En réalité, le débat ne s'est pas concentré sur le seul terme qui peut prêter à interprétation et qui est celui « d'amélioration ». Si l'amélioration est l'action de rendre meilleur, elle s'applique, comme le prévoit le législateur, uniquement à la protection de l'environnement, que le pouvoir réglementaire doit consolider constamment sans retour en arrière. L'amélioration est donc indissociable de la notion de progrès, ce qui justifie la prise en compte des connaissances scientifiques et techniques du moment pour la mesurer. Par conséquent, c'est une sorte de « clapet anti-retour »⁵⁸ dans la politique publique de protection de l'environnement qui a été posé par le législateur de 2016, assorti d'une espérance dans la progression de cette politique, mais qui ne s'impose qu'au pouvoir réglementaire. Sa vision a été globale et non sectorielle, étant donné que le principe de non-régression n'est que le neuvième et dernier principe qui doit inspirer la connaissance, la protection, la mise en valeur et la gestion, entre autres, du patrimoine naturel, des écosystèmes et des valeurs qu'ils génèrent.

16 C'est probablement cette vision que le Conseil d'Etat a voulu faire prévaloir, lorsqu'il répond à l'argumentation de l'Association que « la seule circonstance que les dispositions de l'article 3 du décret attaqué permettent au préfet d'allonger, dans certaines conditions qu'elles définissent, la période de la pratique de la chasse du sanglier entre le 1er avril et le 31 mai n'est, en tout état de cause, pas de nature à méconnaître le principe de non-régression »⁵⁹. Autrement dit, la faculté de tuer davantage de sangliers, certaines années, et dans certains départements, ne constitue pas, dans tous les cas, une régression de la protection de l'environnement, mais est une simple mesure de gestion de la population d'une espèce sauvage qui est loin de ...régresser. Il est remarquable que le Conseil d'Etat ne réitère pas le calcul qu'il a effectué dans un précédent concernant la chasse des grives et des merles avec l'emploi de gluaux. Dès lors que la campagne de chasse contestée prévoyait une capture maximale totale d'oiseaux inférieure à celle de la campagne précédente, il a considéré que le principe de non-régression n'était pas méconnu⁶⁰. L'inverse qui pourrait être libellé de la façon suivante : - l'accroissement du nombre d'individus chassés constitue une violation du principe de non-régression -, n'est donc pas valable, s'agissant d'un gibier sauvage qui ne fait l'objet d'aucune protection, contrairement aux oiseaux.

17 L'invocation de la violation du principe de non-régression dans le second contentieux intéressant l'arrêté du 28 décembre 2023, posait, à notre sens, davantage de difficultés. L'ASPAS soulevait l'illégalité de la disposition qui permettait au préfet d'autoriser le tir du chevreuil à la grenaille sur tout ou partie du département, après consultation de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage. Or, un règlement européen⁶¹ interdit, après le 15 février 2023, la décharge et le port de grenailles de chasse contenant une certaine concentration de plomb, à l'intérieur ou à moins de 100 mètres des zones humides, cette interdiction ayant été reprise dans la réglementation française, précisément dans l'arrêté querellé⁶². L'exception concernant le tir du chevreuil à la grenaille, prévue dans le même arrêté à l'article suivant, pouvait effectivement être analysée comme une régression des conditions de la chasse au grand gibier et comme une régression de la protection de la santé environnementale, les effets néfastes du plomb pour la santé humaine étant bien connus. Le Conseil d'Etat ne suit pas l'argumentation de l'association requérante, bien qu'il reconnaisse que la grenaille peut contenir du plomb, en considérant, d'une part que les dispositions querellées ont un « effet circonscrit », d'autre part que, « et en tout état de cause », « elles ne sauraient être regardées comme méconnaissant par elles-mêmes le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ou le principe de non-régression... au seul motif que les munitions à base de plomb pourraient comporter des risques pour l'environnement et la santé humaine »⁶³. De la même façon, l'emploi de chevrotines pour le tir du sanglier en battues collectives n'est pas jugé « en tout état de cause » de nature à méconnaître le principe de non-régression. Ici le Conseil d'Etat ne prend pas la peine de contextualiser les incidences sur l'environnement et la santé des dispositions attaquées, contrairement au raisonnement qu'il a suivi dans une affaire où l'assouplissement des conditions de tirs du loup était considéré par l'association requérante comme violant le principe de non-régression. La Haute Assemblée avait alors remarqué que « cet assouplissement s'inscrit dans un contexte d'expansion confirmé de la population tant d'un point de vue démographique que géographique »⁶⁴, formulation qu'il aurait pu reprendre pour le chevreuil et le sanglier. Toujours est-il que la modification des conditions de chasse de ce dernier va aboutir à l'annulation partielle de l'arrêté du 28 décembre 2023 dans le second arrêt.

B/ Une protection ultime du sanglier lors des récoltes

18 L'arrêté initial du 1er août 1986, relatif à divers procédés de chasse, avait posé l'interdiction d'employer tout engin automobile, y compris agricole, lors des actions de chasse des espèces d'animaux classées susceptibles d'occasionner des dégâts, même pour rabattre les animaux. Par ailleurs, l'article L. 424-4 du code de l'environnement réitère formellement cette interdiction en disposant que, en dehors de la chasse à tir, à courre, à cor et à cri, ou au vol, tous les autres moyens de chasse, « y compris l'avion et l'automobile, même comme moyens de rabat, sont prohibés »⁶⁵. Or, l'arrêté attaqué du 28 décembre 2023 a introduit une précision au terme de laquelle cette interdiction « ne fait pas obstacle au tir, depuis un poste fixe matérialisé, du sanglier autour des parcelles agricoles en cours de récolte ». La portée de cette précision tendait donc à faciliter le tir des sangliers qui s'aventureraient à proximité d'un champ cultivé au moment de la récolte. Sur ce point, le Conseil d'Etat donne raison à l'ASPAS et prononce l'annulation de cette précision, étant donné qu'elle viole directement la loi en permettant, « de fait », souligne le juge, l'usage en action de chasse des engins agricoles utilisés pour la récolte comme moyen de rabat des sangliers.

19 L'interdiction de tirer sur les sangliers dans les champs au moment des récoltes est à mettre en relation avec les opérations d'agrainage dissuasives, jugées légales dans le premier arrêt, et qui ont précisément pour but de détourner les sangliers des champs cultivés pour trouver leur nourriture. Au demeurant, le schéma départemental de gestion cynégétique fixe de manière détaillée les conditions de ces opérations  d'agrainage ; la personne qui souhaite y procéder doit communiquer leur localisation et les modalités de suivi à la fédération départementale des chasseurs, qui peut s'y opposer ; l'agrainage est linéaire et dispersé et sa quantité maximale ne peut pas dépasser 50 kilos pour 100 hectares boisés par semaine ; enfin il ne peut avoir lieu que deux jours par semaine et est suspendu du 15 février au 31 mars, sauf exception prévue par le schéma départemental de gestion cynégétique. Où l'on voit que c'est bien l'agrainage qui protège les cultures et leur récolte qui protège le sanglier !

20 Ces deux arrêts sont significatifs de la participation de la chasse au maintien des grands équilibres naturels et à la sauvegarde de la biodiversité⁶⁶. Si, pendant longtemps, ce sont les dates d'ouverture de la chasse aux oiseaux qui ont mobilisé les juges administratifs⁶⁷, il semble qu'aujourd'hui la période de la chasse au grand gibier n'échappe pas à la vigilance des associations protectrices de la faune sauvage. Reste que chasser c'est tuer pour le loisir de l'homme, voire son bon plaisir, sans qu'il ait besoin de tuer pour se nourrir, alors même que la valeur gastronomique du sanglier n'est pas niable.... Aussi doit-on méditer encore et encore cette citation : « Lorsque les dirigeants de la chasse brandissent la nécessité de « gérer le sanglier », de limiter la prolifération de telle ou telle espèce, il faut bien constater que la chasse constitue le problème et non la solution »⁶⁸.

Maryse DEGUERGUE