1. La Nouvelle-Zélande (Aotearoa en māori) est un pays dont l'agence gouvernementale du tourisme vante depuis 1999 la pureté sous le slogan « 100% Pure New Zealand »¹. Ce même pays abat pourtant chaque année environ 155 millions d'animaux² et tire plus du tiers de ses recettes d'exportation des produits laitiers et de la viande³. Il y a là un paradoxe. La Nouvelle-Zélande promeut une image de pays vert, tout en abritant l'un des ratios animaux d'élevage par habitant les plus élevés au monde. Le World Animal Protection Index a d'ailleurs rétrogradé le pays du rang A (2014) au rang C (2020), sanctionnant les insuffisances du cadre juridique et de son application effective⁴. C’est dans cette tension entre l’image d’un pays vert et la réalité de son industrie agro-alimentaire que s’inscrit le débat sur le droit animalier néo-zélandais.

2. L’évolution législative de la décennie 2015-2025 a d’ailleurs mis en lumière cette tension. L'Animal Welfare Amendment Act (No 2) 2015 a inscrit la reconnaissance de la sentience animale⁵ dans le préambule de l'Animal Welfare Act 1999⁶. En 2020, la High Court de Wellington, dans la décision The New Zealand Animal Law Association v The Attorney-General⁷, a déclaré illégales les réglementations autorisant les cages de mise bas pour les truies, précédent dont la portée dépassait l'espèce porcine. En 2023, la Nouvelle-Zélande est devenue le premier pays au monde à interdire l'exportation d'animaux vivants par voie maritime⁸. Mais dès l’alternance politique d’octobre 2023, un revirement politique a remis en cause l’essentiel de ces acquis : prolongation de l'autorisation des cages de mise bas, neutralisation rétroactive de la décision judiciaire de 2020 et menace sur l'interdiction de l'exportation d'animaux vivants.

3. Le présent article se propose d'analyser cette évolution législative en la replaçant dans le contexte constitutionnel propre à la Nouvelle-Zélande, pays dépourvu de constitution écrite rigide et dont le système juridique repose sur le principe de souveraineté parlementaire hérité du modèle de Westminster⁹. L'expérience néo-zélandaise permet de formuler l’hypothèse suivante : dans un système juridique où le Parlement peut, par une loi ordinaire, neutraliser les effets d'une décision de justice, les acquis en matière de protection animale demeurent structurellement réversibles. Dans les pays de common law, la doctrine constitutionnelle désigne ce mécanisme sous le terme de legislative override, littéralement « dérogation législative ». Le Parlement modifie la loi pour priver d'effet, rétroactivement s'il le faut, une décision juridictionnelle qu’il juge contraire à sa volonté¹⁰. En l'absence de norme constitutionnelle supérieure opposable au législateur, aucune garantie institutionnelle ne s'interpose entre la volonté parlementaire et l'acquis juridique contesté. La question ainsi posée ne concerne pas la seule Nouvelle-Zélande. Elle interpelle directement le juriste français : L'article 515-14 du Code civil, issu de la loi ordinaire du 16 février 2015, reconnaît la sensibilité animale mais ne bénéficie d'aucune protection du bloc de constitutionnalité : serait-il exposé à une fragilité du même ordre ?

4. Pour y répondre, l'analyse procédera en deux temps. On examinera d’abord comment la Nouvelle-Zélande a construit, à partir de l'Animal Welfare Act 1999, un modèle de protection animale dont les ambitions se sont très tôt heurtées à des fragilités structurelles (I). On s’attachera ensuite à expliquer la réversibilité de ces acquis, en analysant la dérogation législative (legislative override) de 2025, et les leçons comparatistes que le cas néo-zélandais permet de dégager pour les systèmes juridiques qui ne disposent pas d'un verrou constitutionnel en matière de protection animale (II).

 

I. La trajectoire d’un droit animalier pionnier (1999-2023)

 

5. L'Animal Welfare Act 1999 a instauré un cadre de protection animale dont il faut examiner les principes directeurs autant que les faiblesses que la doctrine néo-zélandaise a identifiées (A). L’écart entre la norme proclamée et la norme appliquée, érigé par certains auteurs en problème d’État de droit, a nourri une critique fournie (B). C’est dans ce contexte qu’il faut situer la décision de la High Court de Wellington en 2020 (C).

 

A. L'Animal Welfare Act 1999 : un texte ambitieux miné par ses propres contradictions

 

6. L'Animal Welfare Act 1999 a innové en incorporant les « cinq libertés » animales dans un texte législatif (a). L'amendement de 2015 y a ajouté la reconnaissance de la sentience, dont l'effet juridique demeure toutefois incertain (b). Derrière ces avancées de principe, un mécanisme de mise en œuvre déléguée est une source de faiblesse, très tôt dénoncée par la doctrine (c).

 

a) Les « cinq libertés » comme fondement législatif

 

7. L'Animal Welfare Act 1999 (ci-après « AWA »)¹¹ constitue le cadre juridique principal régissant la protection animale en Nouvelle-Zélande. Elle a été saluée, dès son adoption, comme la première loi au monde à transposer dans un texte législatif les « cinq libertés » animales¹², cadre conceptuel élaboré au Royaume-Uni à partir du rapport Brambell de 1965 et reformulé par le Farm Animal Welfare Council en 1979, puis en 1993¹³. Ces cinq libertés sont : l'absence de faim et de soif, l'absence d'inconfort, l'absence de douleur, de blessure ou de maladie, la liberté d'exprimer des comportements normaux, et l'absence de peur et de détresse.

8. Le mécanisme retenu par le législateur néo-zélandais procède en deux temps. La section 4 de l'AWA définit d'abord les « besoins physiques, sanitaires et comportementaux » de l'animal, en énumérant cinq exigences qui reprennent, dans un vocabulaire juridique, les cinq libertés : une nourriture et un approvisionnement en eau appropriés et suffisants ; un abri adéquat ; la possibilité de manifester des comportements normaux ; une manipulation physique qui minimise les risques de douleur ou de détresse ; et la protection contre les blessures ou maladies significatives et leur diagnostic rapide. Ces besoins sont appréciés « en fonction de l'espèce, de l'environnement et des circonstances de l'animal ». La section 10 transforme ensuite ces besoins en obligation juridique : tout propriétaire ou responsable d'un animal doit veiller à ce que ces besoins soient satisfaits « conformément aux bonnes pratiques et aux connaissances scientifiques ». La section 11, quant à elle, impose une obligation distincte : celle de soulager la douleur ou la détresse de tout animal malade ou blessé.

9. L'articulation entre la section 4 (définition des besoins), la section 10 (obligation de les satisfaire) et la section 11 (obligation de soulager la souffrance) forme l'architecture de la première partie de la loi. La formulation retenue présente une particularité notable : elle ne se contente pas de prohiber certaines pratiques, mais impose une obligation positive de permettre à l'animal de manifester des comportements propres à son espèce. C'est cette exigence, inscrite dans la section 4 et rendue contraignante par la section 10, qui fondera, vingt et un ans plus tard, l'invalidation des cages de mise bas par la High Court.

10. Cette avancée n’était pas suffisante pour la doctrine. Le professeur David Mellor a proposé dès 2016 de substituer aux « cinq libertés », formulées en termes négatifs (absence de faim, absence de douleur, etc.), un modèle des « cinq domaines » intégrant la dimension affective positive du bien-être animal¹⁴. Si ce modèle n'a pas été formellement intégré dans la législation néo-zélandaise, il a influencé la pratique et la réflexion du National Animal Welfare Advisory Committee (NAWAC), comité consultatif institué par l'AWA et chargé de conseiller le Ministre sur les normes de bien-être animal.

 

b) La reconnaissance de la sentience animale : une portée juridique incertaine

 

11. L'Animal Welfare Amendment Act (No 2) 2015 a inscrit dans le préambule de l'AWA la mention que la loi vise, « en particulier, à reconnaître que les animaux sont sentients »¹⁵. L'amendement a été célébré par les organisations de protection animale et a connu un retentissement médiatique international. Sa portée juridique réelle est cependant très limitée.

12. Comme l'a relevé le World Animal Protection Index dans son rapport de 2020¹⁶, la reconnaissance de la sentience n'a produit aucun effet juridiquement contraignant identifiable. Le terme « sentient » n'est pas défini dans le corps de la loi. Son inscription dans le seul préambule, et non dans les dispositions opératoires, limite considérablement sa portée normative. La loi continue de désigner les animaux par le pronom it, perpétuant sur le plan linguistique leur assimilation à des objets inanimés. La critique la plus aboutie a été formulée par le professeur Marcelo Rodriguez Ferrere¹⁷. Ce dernier qualifie cette inscription de reconnaissance décorative¹⁸. Tant que la sentience n'est pas adossée à des mécanismes d'application contraignants, elle demeure un symbole politique dépourvu de force juridique autonome.

13. À l’appui de son affirmation, il cite les travaux préparatoires de cette loi et la décevante motivation qui a justifié la modification du droit néo-zélandais. L’auteur de la réforme de 2015 justifia l’amendement en des termes très modestes : la science reconnaît depuis longtemps la sentience animale et plusieurs États étrangers l’ont déjà admise. Il était donc approprié que la loi néo-zélandaise en fasse autant¹⁹. La justification était révélatrice : il n’y avait pas de volonté de réformer le droit positif mais plutôt de s’aligner symboliquement sur d’autres pays. Le parlementaire rapporteur du projet de loi reconnut d'ailleurs, sans détour, que la réforme n'affecterait ni les droits, ni les devoirs, ni les obligations existants²⁰.

14. La jurisprudence semble donner raison au professeur Rodriguez Ferrere. Dans deux décisions rendues peu de temps après la modification légale de 2015, le juge se borne à rappeler le nouveau préambule de l’AWA mentionnant la sentience animale sans en tirer aucune conséquence.

15. En premier lieu, l’affaire Erickson v. Ministry for Primary Industries²¹ concernait des poursuites pénales à l’encontre d’un salarié d’un abattoir qui avait gravement malmené des veaux avant leur mise à mort. La Cour usa d’un vocabulaire empathique envers les victimes, faisant référence à la vulnérabilité des animaux, mais elle n’en déduisit aucune conséquence juridique. Mieux, elle réduisit la peine du prévenu de deux ans et six mois d’emprisonnement à dix-huit mois.

16. La lecture de la seconde décision rendue en 2018 produit la même déception²². Dans cette affaire, le propriétaire de deux chats de compagnie était poursuivi pour mauvais traitements. Le juge visa expressément l'amendement législatif de 2015 : il releva ainsi que la loi reconnaît la sentience animale et que cette sensibilité impose, en retour, des obligations spécifiques à l'égard de ceux qui en ont la garde²³. Pourtant, la juridiction relégua cette observation au rang de simple obiter dictum. Le juge s’abstint d’expliciter la teneur de ces obligations et n’en déduisit aucune conséquence juridique tangible quant à l’appréhension des faits ou à la résolution du litige.

17. Paradoxalement, c'est en dehors de l'AWA que le contentieux révèle une réceptivité judiciaire à la sentience. Le juge statue alors sur le fondement du Dog Control Act 1996, texte orienté vers la sécurité publique²⁴, dont l'article 57 organise les conséquences d'une attaque canine sans jamais mentionner la sentience. Le cadre juridique est donc, en apparence, purement fonctionnel : il s’agit de qualifier une attaque afin de décider si l’animal doit être euthanasié.

18. Dans l’arrêt Turner v. South Taranaki District Council²⁵, la High Court devait définir la notion d'attaque canine. Elle précisa que le simple contact physique ne suffit pas nécessairement et que, du point de vue du chien, un contact n’est pas toujours synonyme d’hostilité, parce que les chiens sont des créatures sentientes. Autrement dit, le juge refusa d’assimiler automatiquement le contact ou même la morsure à une attaque au sens juridique du texte. Il chercha à savoir si le comportement du chien relevait réellement d’une agressivité délibérée. Cet arrêt est important parce qu’il montre qu’un juge peut mobiliser, de manière pragmatique, l’idée de sentience même sans ancrage législatif explicite.

19. L’arrêt Risdom v. Auckland Council²⁶ confirme cette réceptivité, mais sur un autre terrain, plus procédural. L’affaire concernait un chien qui s’était échappé puis avait attaqué un autre chien, en lui perforant la poitrine, ce qui avait conduit un premier juge à ordonner l’euthanasie. Le requérant avait interjeté appel avec un retard de deux semaines. La High Court accepta de proroger le délai pour entendre son appel en relevant que l’affaire concernait la vie d’un être sentient²⁷. Même si l’arrêt n’aboutit pas, au fond, à infirmer l’ordre d’euthanasier le chien, il eut le mérite de démontrer que pour le juge la vie de l’animal n’est pas appréhendée comme la simple survie d’un bien meuble.

20. Ces deux décisions ne prouvent pas que le juge néo-zélandais a transformé le statut juridique de l’animal. Elles montrent quelque chose de plus subtil : même dans le silence de la loi, le juge peut se laisser guider par l’idée qu’un chien est un être doté d’une expérience propre, ce qui affecte soit l’interprétation de son comportement, soit l’appréciation procédurale de ce qui est en jeu. C’est précisément ce qui rend la situation paradoxale : la sentience semble avoir davantage d’efficacité lorsqu’elle agit comme mécanisme implicite du raisonnement judiciaire que lorsqu’elle est solennellement proclamée par le législateur.

 

c) Les faiblesses structurelles du mécanisme de mise en œuvre

 

21. Outre l’absence d’effectivité de la proclamation de la sentience animale dans son préambule, l’AWA présente une faiblesse structurelle que le professeur Peter Sankoff a identifiée dès 2005 et qu'il qualifie de « paradoxe interne » de la loi²⁸. Le problème est le suivant : la loi proclame des principes élevés de protection animale (sections 4, 10 et 11), mais délègue la concrétisation de ces principes à un système de codes de bien-être et de réglementations secondaires élaborés sous l'autorité du ministre de l'Agriculture²⁹. Or, ces codes et réglementations peuvent, dans leur contenu, autoriser des pratiques qui violent les principes mêmes de la loi dont ils sont censés assurer la mise en œuvre.

22. Ce vice est aggravé par la nature juridique des codes de bien-être. Ceux-ci ne constituent que des normes planchers (minimum standards) : leur respect ne garantit pas la conformité à l'AWA, et leur non-respect ne constitue qu'un élément de preuve dans le cadre d'une poursuite pénale, non une infraction en soi³⁰. Le propriétaire ou responsable d'un animal qui se conforme au code peut néanmoins se trouver en violation de la loi ; inversement, le non-respect du code ne suffit pas à établir l'infraction. Cette ambiguïté normative brouille la lisibilité du droit applicable et compromet la prévisibilité juridique.

23. En outre, le conflit d'intérêts institutionnel qui caractérise la régulation du bien-être animal en Nouvelle-Zélande accentue ces faiblesses. Le ministre de l'Agriculture est simultanément chargé d'administrer l'AWA et de promouvoir les industries agricoles³¹.

24. Cette situation conduit le professeur Rodriguez Ferrere à qualifier l’écart entre la norme proclamée et la norme appliquée de problème d'État de droit.

 

B. Quand la loi reste lettre morte : la fracture entre le droit formel et le droit vécu

 

25. L'écart entre la norme proclamée et la norme appliquée constitue un phénomène empiriquement documenté. Le professeur Rodriguez Ferrere en tire des conséquences qui touchent aux conditions mêmes de la légalité et de la légitimité de l'édifice normatif.

26. La thèse du professeur Rodriguez Ferrere, exposée en 2022 dans la revue Animals³², déplace le problème : l'ineffectivité du bien-être animal n'est pas tant une affaire de moyens ou de volonté politique qu'une question d'État de droit. Le point de départ est empirique : la SPCA néo-zélandaise (Royal New Zealand Society for the Prevention of Cruelty to Animals), principal organe d'application de la loi, ne poursuit que 0,27 à 0,4 % des plaintes qu'elle reçoit³³. Le phénomène n'est pas propre à la Nouvelle-Zélande. En Australie, où la structure institutionnelle est comparable (délégation de l'application de la loi aux RSPCA des États et Territoires, elles-mêmes organisations caritatives privées), les statistiques nationales révèlent un écart du même ordre entre le nombre de plaintes reçues et celui des poursuites effectivement engagées. Sur 58 487 enquêtes conduites par les RSPCA australiennes en 2019-2020, seules 376 ont abouti à des poursuites finalisées devant les tribunaux³⁴.

27. Un double problème est mis en lumière par le professeur Rodriguez Ferrere. L'insuffisance des moyens étatiques consacrés à l'application de la loi se conjugue avec la délégation de cette mission à des acteurs privés (la SPCA n'est pas un organe étatique, mais une organisation caritative), ce qui soulève des questions de responsabilité publique. L'État adopte des lois de protection animale dont il confie l'application à des entités qu'il ne finance pas ou peu, créant un écart structurel entre l'ambition normative affichée et les moyens réellement consacrés à sa réalisation.

28. Au-delà de ce constat, l'apport théorique du professeur Rodriguez Ferrere réside dans l'articulation de cette analyse empirique avec la théorie de l'État de droit. L'auteur s'appuie sur les travaux de Lon Fuller relatifs à la « moralité interne du droit » et sur ceux de Jeremy Waldron consacrés aux exigences procédurales de l'État de droit³⁵. Parmi les huit conditions que Lon Fuller juge nécessaires à la légalité d'un ordre juridique figure celle-ci : la loi telle qu'elle est appliquée par les autorités doit correspondre à la loi telle qu'elle est écrite. Or c'est précisément cette correspondance qui fait défaut en matière de protection animale. Lorsque la loi proclame des principes élevés de protection animale mais que leur application demeure défaillante, les destinataires de la norme (éleveurs, propriétaires d'animaux) ne sont pas incités à aligner leur comportement sur les prescriptions de la loi. Les normes sociales effectives divergent alors de la norme juridique formelle, ce qui sape la légitimité de l'ensemble de l'édifice.

29. En Nouvelle-Zélande, cette défaillance a conduit des associations de défense des animaux à saisir le juge. Confrontées à l’inertie des autorités administratives, deux organisations, la NZALA et SAFE, ont décidé de suppléer la carence de l’administration : contraindre le pouvoir exécutif à respecter sa propre loi.

 

C. Le contrôle juridictionnel de l’administration : la High Court et la victoire éphémère des associations

 

30. En juin 2020, la New Zealand Animal Law Association (NZALA) et SAFE (Save Animals From Exploitation) ont introduit devant la High Court de Wellington une demande de contrôle juridictionnel (judicial review) dirigée contre l'Attorney-General, le ministre de l'Agriculture et le NAWAC³⁶. L'objet du recours portait sur la légalité des réglementations et des normes planchers autorisant l'utilisation des cages de mise bas et des stalles d'insémination pour les truies. Il s'agissait de la première procédure judiciaire portant sur le bien-être animal dans l'histoire de la Nouvelle-Zélande, fait qui, en lui-même, témoigne du phénomène de sous-application décrit précédemment.

31. Les requérants soutenaient que ces pratiques de confinement, qui privent les truies de toute possibilité de manifester des comportements normaux, violaient la section 10 de l'AWA. Plus précisément, ils arguaient que le NAWAC avait excédé les pouvoirs que la loi lui délègue en adoptant un code de bien-être pour les porcs et des réglementations qui autorisaient indéfiniment des pratiques non conformes aux principes de la loi, sans fixer aucune échéance de suppression progressive³⁷. L'enjeu dépassait en réalité la question des seules cages de mise bas : c'est le mécanisme même de la réglementation déléguée, et sa compatibilité avec l'intention du législateur, qui se trouvaient soumis à l’examen du juge.

32. La décision ne peut se comprendre sans un détour par les différentes normes qui l’ont précédée. En 2010, le NAWAC (le comité consultatif national institué par l'AWA pour conseiller le ministre de l'Agriculture sur les normes de bien-être animal) avait lui-même reconnu, dans le Code de bien-être pour les porcs, que « le confinement des truies en cages de mise bas pendant des périodes prolongées ne satisfait pas pleinement aux obligations de la loi »³⁸. L'aveu était net : l'organe consultatif chargé d'édicter les normes planchers admettait que celles-ci contrevenaient aux principes de la loi habilitante. La pratique n'en a pas moins été maintenue, sous le couvert d'une exemption pour « circonstances exceptionnelles » que l'AWA prévoyait alors.

33. L'Animal Welfare Amendment Act (No 2) 2015 a mis fin à cette situation en abrogeant l'exemption pour circonstances exceptionnelles et en insérant dans l'AWA une nouvelle section 183A³⁹. Celle-ci habilitait l'exécutif néo-zélandais à édicter, par règlement adopté sur recommandation du ministre de l'Agriculture et après consultation du NAWAC, des normes relatives au bien-être animal. Le texte autorisait, à titre transitoire, l'adoption de normes ne satisfaisant pas pleinement aux exigences des sections 10 et 11, sous la condition expresse qu'un calendrier de mise en conformité fût fixé. L'intention du Parlement était donc que les pratiques reconnues comme contraires à la loi ne puissent plus être maintenues indéfiniment.

34. Or, le Animal Welfare (Care and Procedures) Regulations 2018, adopté sur le fondement de cette nouvelle habilitation et entré en vigueur le 1er octobre 2018, n'avait prévu aucun calendrier en vue de la suppression de ces pratiques⁴⁰. L’article 26 autorisait le confinement de la truie en cage de mise bas à compter de cinq jours avant la mise bas et jusqu'à quatre semaines après. L’article 27 autorisait l'immobilisation en stalle d'insémination pendant sept jours par cycle reproductif. Ces normes réglementaires reproduisaient pour l'essentiel le régime antérieur, sans fixer aucune échéance de retrait. C'est contre ce cadre normatif que NZALA et SAFE ont dirigé leur demande de contrôle juridictionnel.

35. Les requérants soutenaient que le règlement de 2018 excédait les pouvoirs conférés au ministre de l’Agriculture par la section 183A. Le raisonnement combinait deux arguments. D'une part, un pouvoir réglementaire conçu par le législateur pour organiser la suppression progressive de pratiques non conformes ne pouvait être exercé de manière à les pérenniser sans limite de temps. D'autre part, le NAWAC avait lui-même admis la non-conformité des cages de mise bas, de sorte que le maintien du dispositif ne pouvait se prévaloir d'aucune caution scientifique de l'organe consultatif que la loi désigne comme expert.

36. L'Attorney-General, le ministre de l’Agriculture et le NAWAC faisaient valoir que le pouvoir réglementaire disposait d'une marge d'appréciation quant au calendrier de mise en conformité. Ils invoquaient l'absence d'alternative pour protéger les porcelets de l'écrasement par la truie, première cause de mortalité néonatale en élevage porcin. Maintenir la pratique en l'absence de système de substitution fiable relevait, selon les défendeurs, d'un exercice raisonnable du pouvoir délégué.

37. Dans sa décision du 13 novembre 2020⁴¹, la juge Helen Cull a accueilli la demande des requérants et déclaré illégaux les articles 26 et 27 du règlement de 2018 ainsi que les normes planchers correspondantes du Code pour les porcs. Le cœur du raisonnement tient en une phrase : le règlement de 2018 contourne l'intention du Parlement telle qu'exprimée dans l'amendement de 2015. Un pouvoir réglementaire conféré dans le but d'organiser une transition ne peut servir à maintenir indéfiniment ce qu'il est censé faire disparaître. Quant à l'argument de l'absence d'alternative scientifique, la juge l'a écarté avec netteté : la difficulté de trouver un système de substitution ne dispense pas le Ministre de fixer un calendrier de retrait progressif.

38. La juge a également enjoint au ministre de l'Agriculture d’envisager⁴² l'adoption de nouvelles réglementations prévoyant une période de transition pour la suppression progressive des cages de mise bas et des stalles d'insémination.

39. La décision de la High Court a une portée qui dépasse les cages de mise bas. Le raisonnement est transposable à toute pratique d’élevage intensif couverte par un code de bien-être mais contraire aux cinq libertés de l’AWA : le pouvoir réglementaire ne peut utiliser des textes réglementaires pour maintenir indéfiniment des pratiques que la loi considère comme non conformes à ses principes directeurs.

40. Les organisations qui militaient en faveur des animaux se préparaient à lancer une série d’offensives judiciaires pour contester les textes réglementaires qui maintenaient des pratiques d’élevage contraires au bien-être animal. La victoire judiciaire semblait ouvrir une brèche exploitable pour d’autres pratiques d’élevage. La doctrine avertissait toutefois de la fragilité de cet acquis⁴³. L'alternance politique d'octobre 2023, qui a porté au pouvoir une coalition sensible aux intérêts du secteur agricole, allait démontrer la justesse de cette prédiction. C'est cette régression que la seconde partie se propose d'examiner.

 

II. Ce que le droit octroie, le droit peut le reprendre. La vulnérabilité structurelle des acquis animaliers (2023-2025)

 

41. L’alternance politique d’octobre 2023 a brutalement interrompu la dynamique de consolidation du modèle néo-zélandais. La coalition formée par le National Party de Christopher Luxon avec les partis ACT et New Zealand First a engagé un processus de régression normative. Le contournement de la décision de la High Court par voie législative, opéré en décembre 2025, constitue un cas d’école de renversement législatif d’une décision de justice dont l’examen révèle la vulnérabilité structurelle des acquis en matière de protection animale dans les systèmes fondés sur la souveraineté parlementaire (A). La mise en perspective comparative du cas néo-zélandais avec les ordres juridiques dotés d’un contrôle de constitutionnalité permet d’en tirer des enseignements (B).

 

A. Le Parlement contre la Justice : le démantèlement des acquis animaliers

 

42. Le contournement de la décision de la High Court par voie législative doit être analysé dans sa genèse politique puis dans son dispositif normatif (a). La tentative de remise en cause de l’interdiction d’exportation d’animaux vivants complète le tableau du recul engagé (b).

 

a) La dérogation législative de 2025 : genèse politique et dispositif normatif

 

43. L’alternance politique d’octobre 2023 a porté au pouvoir une coalition dont le programme comportait explicitement la remise en cause des acquis de la période 2019-2023 en matière de protection animale⁴⁴. La nomination d'Andrew Hoggard au poste de ministre associé de l'Agriculture, en charge du bien-être animal, a d'emblée suscité des interrogations sur l'indépendance du régulateur. Député du parti ACT, éleveur laitier et ancien président de Federated Farmers, le nouveau ministre cumulait les traits d'un représentant des intérêts qu'il était désormais chargé de réguler⁴⁵. Le conflit d'intérêts, déjà structurel, atteignait ici son point d'incandescence.

44. Le 1er octobre 2025, le Ministre Hoggard a présenté l’Animal Welfare (Regulations for Management of Pigs) Amendment Bill⁴⁶, dont l’intitulé, d’apparence technique, dissimulait un renversement complet de l’acquis judiciaire de 2020. La réglementation proposée différait substantiellement de celles soumises à consultation publique en 2022 et de celles recommandées par le NAWAC, organisme que la loi désigne pourtant comme expert indépendant⁴⁷. Le professeur Rodriguez Ferrere a dénoncé une forme de novlangue juridique. Les pratiques qui devaient devenir illégales en décembre 2025 étaient présentées comme un progrès du seul fait que leur durée était réduite⁴⁸.

45. Le texte légal a néanmoins été approuvé et est entré en vigueur le 16 décembre 2025⁴⁹.

46. La loi de 2025 comporte deux volets distincts. Le premier amende directement l’AWA 1999 ; le second modifie le règlement Animal Welfare (Care and Procedures) Regulations 2018.

47. Le premier volet insère dans l’AWA 1999 de nouvelles sections 203 à 206. La section 203 contient une clause de validation rétroactive disposant que les articles 26 et 27 du règlement de 2018 « sont, et ont toujours été, valablement adoptés ». Par cette formulation, le Parlement déclare rétroactivement valides des textes réglementaires que la juge Cull avait précisément jugés illégaux en 2020. La loi modifie ensuite trois dispositions-clés de l'AWA (les sections 71, 73 et 75, relatives à l'élaboration et à l'adoption des codes de bien-être). Le mécanisme institué est désormais le suivant : dès lors que le NAWAC ou le ministre estime qu'une norme est nécessaire pour donner effet aux articles 26 et 27 du règlement de 2018 (ceux-là mêmes qui autorisent les cages de mise bas), cette norme est réputée conforme à la fois aux exigences procédurales d'adoption et aux objectifs de fond de la loi⁵⁰.

48. Or la juge Cull avait précisément jugé, en 2020, que les articles 26 et 27 excédaient les pouvoirs que la loi déléguait au pouvoir réglementaire. Ils permettaient en effet un recours indéfini aux cages de mise bas, contraire à l’objectif légal consistant à permettre aux animaux d’exprimer leurs comportements normaux. La loi de 2025 renverse cette logique en faisant de ces textes la référence à l’aune de laquelle se mesure désormais la conformité aux objectifs de l’AWA. Ce faisant, elle neutralise par avance tout contrôle juridictionnel fondé sur ces objectifs : une norme ne pourra plus être jugée contraire à la loi dès lors qu’elle s’inscrit dans le prolongement de règlements que la loi elle-même déclare conformes à ses propres fins. L’acte dont l’illégalité avait été constatée devient ainsi le fondement de la légalité future.

49. Le second volet modifie le contenu matériel du règlement de 2018. La durée de confinement en cages de mise bas est réduite de 33 jours par cycle reproductif (5 jours avant la mise bas et 4 semaines d’allaitement) à 7 jours (3 jours avant et 4 jours après)⁵¹. La durée de confinement en stalles d’insémination est réduite de 7 jours à 3 heures par séance, sans toutefois limiter le nombre de séances successives au cours d’un même cycle⁵². L'espace minimal de couchage des porcs en croissance gagne 13,3 % et l'obligation de fournir des matériaux de nidification est étendue à tous les systèmes de mise bas⁵³.

50. Présentées isolément, ces modifications peuvent donner l’impression d’un progrès. Mais la comparaison pertinente n’est pas entre le régime antérieur (33 jours de confinement) et le régime nouveau (7 jours) : elle est entre le régime nouveau et l’interdiction totale qui devait entrer en vigueur le 18 décembre 2025. Sous le régime que le gouvernement travailliste avait établi en réponse à la décision de la juge Cull, les cages de mise bas devaient tout simplement disparaître. La loi de 2025 les pérennise indéfiniment, puisque les nouvelles réglementations prévues à compter de 2035 autorisent toujours le recours aux cages de mise bas, fût-ce pour une durée plus courte. L'interdiction totale a disparu du cadre normatif.

 

b) La menace sur l’interdiction de l’exportation d’animaux vivants

 

51. Le recul ne s’est pas limité à la question des cages de mise bas. La coalition Luxon a inscrit dans son programme l’abrogation de l’interdiction de l’exportation d’animaux vivants par voie maritime, entrée en vigueur le 30 avril 2023⁵⁴. L’interdiction de 2023 était l’aboutissement d’une décennie de crises sanitaires, de rapports gouvernementaux et de mobilisations citoyennes dont il faut retracer les étapes.

52. La Nouvelle-Zélande entretient de longue date une tradition d’exportation de bétail vivant par voie maritime, dont les origines remontent aux années 1860⁵⁵. Le commerce s’est considérablement développé au cours de la seconde moitié du XXe siècle : dans les années 1990, près de 500 000 ovins étaient expédiés chaque année vers le Moyen-Orient. L’incident du MV Cormo Express en 2003, au cours duquel plus de 57 000 ovins furent refusés par l’Arabie saoudite et environ 6 000 d’entre eux périrent après deux mois d’errance en mer, a constitué un tournant dans la perception publique et politique du commerce⁵⁶. Cette catastrophe a conduit le législateur néo-zélandais à interdire l’exportation d’ovins pour l’abattage dès 2003, avant d’étendre cette prohibition à l’ensemble du bétail (bovins, ovins, caprins et cervidés) en 2007⁵⁷. L’exportation d’animaux vivants à des fins de reproduction est toutefois demeurée légale, et la quasi-totalité du commerce s’est progressivement orientée vers la Chine⁵⁸, pays dépourvu de législation générale sur le bien-être animal et ayant reçu la note « E » à l’Animal Protection Index de 2020. La persistance de ce commerce maritime soulevait la question des limites de la souveraineté territoriale dans la protection du bien-être animal après l’exportation⁵⁹.

53. Deux événements ont précipité l’interdiction totale du transport maritime de bétail vivant. En avril 2019, une enquête de la chaîne de télévision australienne ABC a révélé au grand public les conditions de souffrance de centaines de bovins néo-zélandais et australiens exportés au Sri Lanka dans le cadre d’un programme de coopération laitière. Les animaux, physiologiquement inadaptés au climat tropical, présentaient des taux de mortalité considérables⁶⁰. Le gouvernement néo-zélandais a réagi en lançant, dès juin 2019, une consultation générale sur l’exportation d’animaux vivants, qui a suscité plus de 3 500 retours⁶¹.

54. Le 2 septembre 2020, le navire bétailler Gulf Livestock 1 a sombré dans la mer de Chine orientale lors du typhon Maysak, causant la mort de 41 des 43 membres d’équipage et de la totalité des 5 867 bovins laitiers qu’il transportait vers la Chine⁶². Ce naufrage n’était pas un cas isolé : une analyse conduite par le quotidien The Guardian a établi que les navires de transport de bétail présentaient un taux de perte totale au moins deux fois supérieur à celui des navires cargo conventionnels, sept bétaillers ayant été perdus en mer depuis 2009⁶³.

55. Face à cette accumulation de drames, le ministère de l’Agriculture a commandé, en octobre 2020, une revue indépendante confiée à Michael Heron QC, assisté du contre-amiral Tony Parr. Les conclusions de cette revue ont conduit à l’adoption de mesures transitoires renforcées, parmi lesquelles l’inspection maritime ciblée des navires avant chargement, la réduction de la densité d’embarquement à 90 % des limites antérieures, l’instauration de rapports vétérinaires quotidiens et l’augmentation de 20 % des réserves de fourrage⁶⁴. Ces mesures n’ont toutefois pas satisfait le NAWAC, organe consultatif indépendant institué par l’Animal Welfare Act 1999, qui a préconisé sans équivoque l’interdiction totale, estimant qu’aucun aménagement réglementaire ne pouvait garantir de manière adéquate le bien-être des animaux durant et après l’exportation⁶⁵. C’est dans ce contexte que le gouvernement travailliste a annoncé, le 14 avril 2021, l’interdiction totale de l’exportation de bétail vivant par voie maritime, assortie d’une période de transition de deux ans destinée à permettre aux exportateurs d’honorer leurs engagements contractuels en cours⁶⁶.

56. L’Animal Welfare Amendment Act 2022 a modifié l’AWA 1999 pour interdire totalement le transport de bovins, ovins, caprins et cervidés par voie maritime. La Nouvelle-Zélande est devenue le premier pays au monde à adopter une telle mesure. Or, la coalition portée au pouvoir en octobre 2023 a annoncé son intention d’abroger cette interdiction⁶⁷. Le lobby de l’industrie, regroupé au sein de Livestock Export New Zealand (LENZ), a lancé une campagne d’un million de dollars néo-zélandais en faveur de la reprise du commerce, invoquant un prétendu « standard d’excellence » des conditions de transport. La campagne restait muette sur les souffrances liées à la durée des traversées, aux conditions météorologiques imprévisibles et à l’absence de contrôle à destination.

57. La principale destination des exportations néo-zélandaises de bétail vivant était la Chine, pays dépourvu de toute loi nationale de protection animale. L’abrogation de l’interdiction signifierait que des animaux protégés par l’une des législations parmi les plus exigeantes au monde seraient exportés vers un pays où aucune norme ne régit leur traitement après le débarquement. La SPCA, la New Zealand Veterinary Association et dix-sept organisations internationales ont conjointement demandé le maintien de l’interdiction⁶⁸. L’Animal Justice Party Aotearoa NZ a qualifié le projet d’abrogation de « rupture fondamentale de la chaîne de responsabilité juridique » et a plaidé pour une réorientation vers des produits à haute valeur ajoutée⁶⁹.

58. Devant cette opposition massive, le Gouvernement a renoncé. Le 11 mars 2026, il a officiellement annoncé qu’il abandonnait le rétablissement de l’exportation d’animaux vivants par voie maritime⁷⁰.

59. Ce maintien de l’interdiction tient à la pression de l’opinion publique et de la société civile, non à une garantie juridique. Or la pression publique, par nature fluctuante, ne peut à elle seule prémunir contre un retour en arrière futur. C’est pourquoi la piste de la protection constitutionnelle mérite d’être explorée.

 

B. Vulnérabilité constitutionnelle et leçons pour le droit comparé

 

60. La régression normative néo-zélandaise trouve sa source dans l’absence de verrou constitutionnel. L’examen des protections infra-constitutionnelles, qu’elles soient culturelles ou législatives, en Nouvelle-Zélande comme en Australie, en confirme l’insuffisance (a). L'exemple colombien contemporain montre que seul l'ancrage constitutionnel prémunit contre la régression (b).

 

a) Le kaitiakitanga, l’Australie et les limites des protections infra-constitutionnelles

 

61. Le cas néo-zélandais met en lumière les limites juridiques de la culture comme facteur de protection des animaux. Aotearoa dispose d’un atout culturel dont peu de pays peuvent se prévaloir : le concept māori de kaitiakitanga⁷¹, qui implique une relation de gardiennage et de responsabilité réciproque entre les êtres humains et le monde naturel, incluant les animaux. Cette conception n’est fondée ni sur le calcul des souffrances ni sur l’attribution de droits subjectifs, mais sur une obligation de protection. Le Treaty of Waitangi / Te Tiriti o Waitangi (1840) est interprété comme conférant aux Māori un rôle de kaitiaki (gardiens) du monde vivant⁷². Or, cette tradition culturelle n’a pas empêché le retour en arrière législatif de 2025. Le kaitiakitanga a beau irriguer la relation néo-zélandaise au vivant, il ne constitue pas un rempart juridique : dépourvu de traduction constitutionnelle contraignante, il est resté sans effet face à une majorité parlementaire déterminée à satisfaire les intérêts de l’industrie porcine. La Nouvelle-Zélande démontre ainsi que ni une tradition culturelle favorable à la protection animale, ni une législation ordinaire reconnue comme pionnière, ni une victoire contentieuse ne peuvent suppléer l’absence de verrou constitutionnel.

62. La comparaison avec l’Australie confirme ce constat. Les deux pays partagent une même tradition juridique de common law et une même vulnérabilité structurelle. L’Australie ne dispose ni d’une charte de droits constitutionnelle justiciable⁷³, ni d’une loi fédérale de protection animale⁷⁴. Il s’agit d’une compétence relevant des États et territoires, d’où des disparités normatives considérables⁷⁵. Le rapport Building a Fairer Australia for Animals de 2022 a identifié les mêmes faiblesses structurelles : absence de protection constitutionnelle, conflit d’intérêts du ministère simultanément régulateur et promoteur des intérêts agricoles, influence disproportionnée de l’industrie dans le processus normatif⁷⁶. Mais la singularité du cas néo-zélandais dépasse ce constat partagé. Pendant deux décennies, la Nouvelle-Zélande avait construit un édifice normatif considérablement plus ambitieux que son voisin australien. L’expérience de 2025 démontre que même lorsque ces faiblesses sont partiellement comblées par une législation progressiste, les acquis demeurent fragiles tant qu’ils ne bénéficient pas d’un ancrage constitutionnel.

 

b) L’ancrage constitutionnel, rempart potentiel contre la régression

 

63. Le contraste avec les systèmes juridiques dotés d’un contrôle de constitutionnalité est instructif. Au Brésil, l’article 225 de la Constitution de 1988 interdit les pratiques soumettant les animaux à la cruauté⁷⁷. En Allemagne, l’article 20a de la Loi fondamentale, modifié en 2002, inscrit la protection des animaux parmi les objectifs de l’État⁷⁸. En Inde, l’article 51A(g) de la Constitution impose aux citoyens le devoir de protéger et améliorer l’environnement naturel, y compris les forêts, les lacs, les rivières et la vie sauvage, et d’avoir de la compassion pour les créatures vivantes⁷⁹. En Bolivie, l’article 33 dispose en substance que toute personne a droit à un environnement sain, protégé et équilibré, dont l’exercice doit être garanti aux personnes des générations présentes et futures, ainsi qu’aux autres êtres vivants, afin de leur permettre de se développer de manière normale et pérenne⁸⁰. Sans prétendre à l’exhaustivité⁸¹, cette liste témoigne de la progression de la question animale jusqu’au sommet de la hiérarchie des normes.

64. Dans chacun de ces systèmes, une norme constitutionnelle de protection animale constitue un rempart potentiel contre une régression législative. Ces dispositions offrent au juge constitutionnel, ou au juge appelé à raisonner à l’ombre de la Constitution, un appui normatif absent du modèle néo-zélandais. Le législateur ne peut réduire le niveau de protection sans amender la Constitution elle-même, ce qui suppose des majorités qualifiées et des procédures renforcées.

65. L’absence de disposition constitutionnelle explicite ne signifie pas pour autant que le juge constitutionnel soit démuni. Comme l’a démontré le professeur Le Bot, la protection constitutionnelle de l’animal peut être implicite : « par le truchement de l’interprétation jurisprudentielle, ont pu être dégagées par le juge constitutionnel des obligations de protection de l’animal regardées comme contenues, de façon implicite, dans des énoncés normatifs n’ayant pas de prime abord cet objet »⁸².

66. L’une des bases juridiques mobilisées à cette fin est la protection de l’environnement. C’est sur ce fondement que s’est élaborée une jurisprudence constitutionnelle colombienne qui a culminé avec la décision du 4 septembre 2025. Selon la Cour constitutionnelle de Colombie, l’environnement ne se limite pas aux ressources naturelles mais inclut les animaux, y compris ceux placés sous la main de l’homme. La Cour s’est reconnu un mandat de protection animale alors même que la Constitution colombienne ne contient aucune disposition relative aux animaux⁸³. Il s’agit d’une illustration directe du mécanisme décrit par le professeur Le Bot : une protection constitutionnelle implicite, dégagée par voie jurisprudentielle à partir de normes environnementales. Forte de ce mandat, la Cour a censuré des normes législatives et étendu des interdictions au-delà même de la volonté du législateur.

67. La loi n° 2385 de 2024, interdisant la tauromachie en Colombie⁸⁴, a été contestée devant la Cour constitutionnelle par les partisans des spectacles taurins, qui ont invoqué la violation des droits à la diversité culturelle et à la liberté d’expression. Dans sa Sentencia C-374/25 du 4 septembre 2025, la haute juridiction a non seulement confirmé la constitutionnalité de l’interdiction, mais l’a étendue aux combats de coqs et aux corralejas⁸⁵, en invalidant les exemptions que le législateur avait lui-même ménagées⁸⁶. Le recours s'est retourné contre ses auteurs : en saisissant la Cour, ils lui ont fourni l'occasion d'aller au-delà du législateur.

68. Dans un système dominé par la souveraineté parlementaire, la protection animale demeure exposée au jeu des majorités : une alternance politique suffit à démanteler ce que la précédente avait construit. En Nouvelle-Zélande, faute de verrou constitutionnel, une nouvelle majorité a neutralisé la progression du droit animalier sans que ni la tradition culturelle du kaitiakitanga, ni l’engagement de la société civile, ni l’opposition quasi unanime de l’opinion publique ne puissent y faire obstacle. En revanche, lorsque la Constitution fournit un point d’ancrage, explicite ou jurisprudentiel, à la protection animale, le législateur ordinaire n’agit plus en terrain libre. Il doit justifier toute régression, l’exposer au contrôle du juge constitutionnel et accepter le risque qu’elle soit censurée. L’exemple colombien le montre : le recours constitutionnel, loin de fragiliser l’interdiction de la tauromachie, a conduit la Cour à en élargir le périmètre.

69. Comme l’a souligné le professeur Eisen, la constitutionnalisation modifie l’équilibre du débat juridique : le législateur qui entend réduire le niveau de protection existant ne peut plus se contenter d’invoquer la volonté majoritaire ; il doit justifier la régression au regard d’un standard constitutionnel que le juge est fondé à faire respecter⁸⁷. La constitutionnalisation ne suffit pas, à elle seule, à garantir l’effectivité du droit animalier. L’application concrète des normes dépend aussi des moyens de contrôle, de la culture juridique et de la volonté politique. Mais elle modifie durablement l’équilibre des forces en imposant au pouvoir politique une charge de justification qu’il ne supporte pas dans un régime de pure souveraineté parlementaire.

 

Conclusion

 

70. En l’espace d’une décennie, la Nouvelle-Zélande a connu la reconnaissance législative de la sentience animale, la première victoire judiciaire en matière de bien-être animal, l’adoption de l’interdiction la plus avancée au monde en matière d’exportation d’animaux vivants, puis le démantèlement de ces acquis.

71. Dans un système fondé sur la souveraineté parlementaire, ces progrès restent à la merci d’une alternance politique et de la pression des intérêts agro-industriels. La décision de la juge Cull de 2020, qui demeurera comme une contribution majeure au droit animalier, a été neutralisée en moins de cinq ans par un vote parlementaire obtenu en urgence contre la position des organisations de protection animale.

72. Le cas néo-zélandais plaide en faveur de la constitutionnalisation de la protection animale comme condition d’effectivité à long terme. Le contraste entre l’évolution néo-zélandaise et celle de la Colombie en fournit une démonstration parlante : là où la Nouvelle-Zélande a vu ses acquis démantelés faute de verrou constitutionnel, la Colombie a vu les siens consolidés et même étendus. L’argument vaut pour le droit français, où l’article 515-14 du Code civil, disposition législative ordinaire, ne bénéficie d’aucune protection comparable.

73. Il serait toutefois réducteur de ramener la leçon néo-zélandaise à la seule question du verrou constitutionnel. L’expérience d’Aotearoa enseigne aussi que l’architecture institutionnelle compte autant que l’architecture normative : la concentration de la régulation du bien-être animal et de la promotion des industries agricoles au sein d’un même ministère constitue une faiblesse structurelle que nulle disposition, fût-elle constitutionnelle, ne peut à elle seule corriger. Le fait que même le kaitiakitanga māori n’ait pu faire obstacle au renversement législatif de 2025 rappelle que les protections infra-constitutionnelles, qu’elles soient législatives, jurisprudentielles ou culturelles, ne résistent pas à une majorité parlementaire déterminée. Le droit animalier, s’il entend échapper à la logique de réversibilité, doit trouver son ancrage dans la norme suprême.