Du droit à la vie du chien au droit du propriétaire à la vie de son chien…

Note sous CE, ord., 19 février 2026, SPA du Roannais, n° 511614 et CE, 1^er avril 2026, Mme F... et Mme A..., n° 514121

Mots-clés : animaux dangereux ; euthanasie ; bien-être animal ; droit de propriété ; droit à la vie privée ; lien affectif avec l’animal ; référé-liberté 

1. Depuis l’affaire du chien Blue qui a donné lieu à une ordonnance du Conseil d’Etat en 2020¹ et qui avait, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, rejeté la suspension de l’exécution d’un arrêté préfectoral ordonnant la non restitution et le placement en fourrière d’un chien catégorisé comme dangereux en estimant que « le droit à la vie du chien n’était pas menacée », un doute était perceptible sur le sens à accorder à cette dernière formulation. Dans le sillage des associations de protection des animaux, certains auteurs estimaient que le Conseil d’Etat avait fait un grand pas : « le droit à la vie de l’animal de compagnie semble ainsi érigé en droit fondamental. »² Pour d’autres, au contraire, l’ordonnance, malgré une formulation équivoque, n’aurait rien changé à l’appréciation du juge des référés à l’égard d’une mesure de police administrative prise à l’égard d’un animal de compagnie qui ne peut porter atteinte qu’au droit de propriété de son détenteur ; le bien-être animal devenant tout de même un critère pour apprécier le caractère manifestement illégal de l’atteinte au droit de propriété³. Les deux dernières ordonnances rendues par le juge des référés du Conseil d’Etat en février⁴ et avril 2026 confirment plutôt cette lecture resserrée.

2. Comme en 2020, les faits sont relatifs à l’application des mesures prises sur le fondement de l’article L. 211-11, II du code rural et de la pêche maritime (CRPM) qui accordent au maire, ou, à défaut au préfet, des pouvoirs d’urgence de police administrative à l’égard des animaux potentiellement dangereux⁵. En cas de « danger grave et immédiat » causé par un animal, il peut en effet ordonner par arrêtés son placement dans un lieu de dépôt ou son euthanasie ; ces mesures interviennent sans délai et sans formalités autres que l’avis d’un vétérinaire désigné par elles sous 48 heures en cas d’euthanasie⁶. Si dans l’affaire jugée en 2020, Blue faisait partie des deux catégories de chiens⁷ qui, selon la même disposition, font l’objet d’une présomption de dangerosité grave et immédiate⁸, ce n’était pas le cas dans nos deux espèces. Dans l’ordonnance rendue en février 2026, la chienne dénommée Tokyo, de type berger belge malinois, recueillie depuis 2021 par l'association Société protectrice des animaux (SPA) du Roannais, a mordu un policier municipal circulant à vélo, alors qu'elle n'était plus tenue en laisse par la bénévole qui la promenait en forêt ; dans l’ordonnance rendue en avril 2026, il s’agissait d’un berger allemand, Aslan, détenu par des particuliers, qui, à plusieurs reprises, a commis des agressions, accompagnées de morsures parfois graves, à l'égard de voisins ou de passants. Dans les deux cas, le maire des communes concernées ont pris des mesures sur le fondement de l’article L. 211-11, II du CRPM : un arrêté ordonnant au président de l'association de faire procéder à son euthanasie dans un délai de huit jours pour la chienne Tokyo et deux arrêtés successifs de placement et d’euthanasie pour le chien Aslan. Les requérants décidèrent alors d’utiliser l’arme désormais éprouvée du référé-liberté pour contester l’exécution de ce genre d’arrêtés. Dans l’affaire Tokyo, l’association soutient que ces mesures constituent « une atteinte grave et manifestement illégale à son droit de propriété et au droit au respect de la vie privée des personnes qui ont noué un lien affectif avec la chienne » ; dans l’autre affaire, en plus de l’atteinte au droit de propriété et au droit au respect de la vie privée, les requérantes invoquent également « le droit à la vie de leur chien ». Les juges des référés en premier ressort avaient rejeté leur demande⁹. Quant au juge des référés du Conseil d’Etat, s’il se prononce de manière différente dans les deux ordonnances – suspension de l’exécution de la mesure d’euthanasie de la chienne Tokyo et rejet de la requête aux fins de suspension pour le chien Aslan –, son raisonnement est similaire : en revenant à une lecture beaucoup plus conforme des conditions posées par l’article L. 521-2 du CJA, il écarte toute référence à un quelconque « droit à la vie du chien » et clarifie le contentieux de l’urgence applicables aux mesures de police administrative prises sur le fondement de l’article L. 211-11, II du CRPM, tant sur les libertés fondamentales invocables que sur les conditions applicables.

I. – La clarification des libertés invocables

3. Un référé-liberté exercé à l’encontre d’une mesure administrative suppose au préalable de définir la ou les libertés fondamentales dont le requérant invoque l’atteinte. On sait, sur ce point, que la notion de « liberté fondamentale » au sens de l’article L. 521-2 du CJA est entendue de manière large et pragmatique par la jurisprudence administrative qui a des sources d’inspiration variée, allant des normes législatives jusqu’aux normes constitutionnelles et internationales¹⁰. Pour ce qui est des mesures prises sur le fondement de l’article L. 211-11, II du CRPM, à savoir le placement et/ou l’euthanasie de l’animal, le juge administratif met traditionnellement en exergue l’atteinte potentielle au droit de propriété¹¹. C’est cette liberté fondamentale que le juge des référés du Conseil d’Etat avait reconnu en 2015 à l’occasion d’un arrêté pris par le maire de la commune d’Orléans ordonnant l’euthanasie d’un chien de race malinois qui avait mordu à plusieurs reprises des personnes sur la voie publique ; même si la requête avait été rejetée, le juge posait déjà le principe selon lequel « le fait pour une autorité publique d'ordonner l'euthanasie d'un animal constitue pour son propriétaire ou son détenteur, par nature et quels que soient les motifs d'une telle mesure, une atteinte grave à son droit de propriété ; (…) »¹². C’est aussi l’atteinte au droit de propriété que le juge des référés du Tribunal administratif de Paris avait invoqué dans l’affaire du chien Blue¹³. On connait la suite : en appel, le Conseil d’Etat avait écarté toute référence au droit de propriété au profit d’un mystérieux et inédit renvoi à un « droit à la vie du chien »¹⁴. Si cette position pouvait correspondre à une vision moins utilitariste de l’animal dans la lignée de sa reconnaissance comme « être sensible doué de sensibilité » par l’article 515-14 du code civil, cette référence reposait toutefois sur des bases juridiques assez fragiles, notamment au regard des conditions posées par l’article L. 521-2 du CJA¹⁵. Le Conseil d’Etat évoquait une simple « menace » – et non une « atteinte » – à un droit qui n’était qualifié à aucun moment de « liberté fondamentale » au sens de cette dernière disposition et dont il ne mentionnait de surcroit aucune assise textuelle, si ce n’est dans les visas qui reprenaient l’article 3 de la Convention européenne pour la protection des animaux de compagnie et l’article 13 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. A supposer même que le « droit à la vie du chien » eût été reconnu comme une « liberté fondamentale », cette qualification se serait heurtée à l’impossibilité actuelle de notre ordre juridique à reconnaitre aux animaux des droits fondamentaux qui restent attachés à la personnalité juridique et qui empêche qu’une action en justice soit introduite en leur nom¹⁶. On comprend dès lors que cette jurisprudence n’ait pas prospéré même si le Conseil d’Etat a prolongé un temps l’ambiguïté. Dans une ordonnance rendue en 2022, à propos d’un référé-liberté exercé contre une mesure ordonnant l’euthanasie d’un chien, le Conseil d’Etat rejeta la requête en estiment que si la décision du maire constitue « une atteinte grave au droit de propriété », elle n’était pas au regard de ce droit « comme, en tout état de cause, du " droit à la vie " de l'animal », manifestement illégale¹⁷.

4. Les deux ordonnances rendues en 2026 lèvent définitivement toute ambiguïté et consacrent un retour à l’orthodoxie jurisprudentielle, en confrontant les mesures fondées sur l’article L. 211-11, II du CRPM au droit de propriété : les mesures de placement aboutissant à la non restitution de l’animal ou celles ordonnant son euthanasie sont qualifiées d’atteintes graves à cette liberté fondamentale. Cette interprétation apparait plus conforme au droit en vigueur, même s’il peut décevoir certains qui avaient pu voir dans l’ordonnance de 2020 une annonce prometteuse : faire découler le droit à la vie de l’animal de sa qualité d' « êtres vivants doués de sensibilité » aurait sans doute conforté la thèse personnificatrice, défendue depuis longtemps par certains auteurs comme Jean-Pierre Marguénaud qui voit dans l’article 515-14 du code civil un brevet d’extraction des animaux de la catégorie des biens¹⁸. Mais le Conseil d’Etat n’a pas osé emprunter cette voie en 2020 – le code civil ne figurait même pas dans les visas – ; il l’écarte définitivement en 2026, revenant à cette forme de réification de l’animal dont l’article L. 214-2 du CRPM se fait l’écho : « Tout homme a le droit de détenir des animaux (…) ».

5. Ce retour à l’orthodoxie n’empêche pas le juge des référés, dans l’ordonnance du 19 février 2026, de compléter la liste des libertés fondamentales auxquelles la police administrative des animaux dangereux peut porter atteinte : « le fait pour une autorité publique d'ordonner l'euthanasie d'un animal constitue pour son propriétaire ou son détenteur (…) une atteinte grave à son droit de propriété ainsi que, compte tenu du lien affectif particulier établi avec lui, à son droit au respect de sa vie privée. » L’invocation du droit au respect de la vie privée n’est pas nouvelle dans le contentieux du référé-liberté¹⁹ mais elle est ici d’autant plus notable que ce droit est reconnu au travers du lien affectif qui se noue entre le propriétaire et son chien. Cette occurrence n’est pas sans rappeler la jurisprudence judiciaire qui, avec le célèbre arrêt Lunus²⁰ ou le jugement Iéda²¹, avait fait l’objet de critiques virulentes pour avoir reconnu l’existence d’un préjudice moral du fait des sentiments d’affection noués entre le maitre et l’animal²². Si le juge des référés s’inspire incontestablement de cette jurisprudence et fait le lien entre les sentiments d’affection et le droit au respect de la vie privée, il n’en reste pas moins que cette reconnaissance n’est qu’un prolongement de la conception utilitariste de l’animal de compagnie qui n’existe qu’au travers des droits du propriétaire sur son animal.

II. – La clarification des conditions applicables

6. L’article L. 521-2 du CJA pose des conditions particulières à l’usage du référé-liberté : en dehors de l’urgence, il faut que l’atteinte portée par l’administration, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, à une liberté fondamentale soit grave et manifestement illégale. Les deux ordonnances de 2026 précisent ces conditions dans le cas des mesures de police administrative prononcées sur le fondement de l’article L. 211-11, II du CRPM.

7. La clarification ne porte pas sur les conditions de l’urgence ni sur celles tenant au caractère grave de l’atteinte au droit de propriété ou au droit à la vie privée. Comme le souligne le Conseil d’Etat dans son ordonnance du 19 février 2026, « eu égard au caractère imminent et irréversible de la mesure d'euthanasie ordonnée, la condition d'urgence, qui n'est pas contestée par la commune de Roanne, doit être regardée comme remplie. » Quant à la condition de la gravité de l’atteinte, la Haute juridiction administrative définit « une présomption d’atteinte grave »²³ pour la mesure d’euthanasie qui constitue pour son propriétaire ou son détenteur, « par nature et quels que soient les motifs d'une telle mesure, une atteinte grave » au droit de propriété et au respect de la vie privée. C’était du reste déjà la position du juge des référés en 2015 qui ne mentionnait que l’atteinte au droit de propriété²⁴. Pour le placement dans un lieu de dépôt, le Conseil d’Etat ne définit pas de présomption mais apprécie la gravité d’une telle mesure au regard de ses conséquences, comme l’affirme l’ordonnance du 1^er avril 2026, reprenant là encore une formulation éprouvée²⁵, « le fait, pour le maire d'une commune ou le préfet, de ne pas restituer un animal à son propriétaire constitue une atteinte grave au droit de propriété de ce dernier. » Dans les deux cas, il ressort que le respect des libertés fondamentales invoquées au profit du détenteur – droit de propriété et respect de la vie privée – suppose non seulement que l’animal demeure en vie mais qu’il puisse bénéficier d’une relation stable et continue avec son propriétaire.

8. La clarification porte surtout sur la condition du caractère manifestement illégal de l’atteinte à la liberté fondamentale qui est devenue, avec le temps, la condition « la plus stricte » du référé-liberté²⁶. Cette condition permet en effet au juge des référés d’apprécier la disproportionnalité de la mesure de police administrative au regard de l’atteinte à la liberté fondamentale alléguée. Si ce contrôle de proportionnalité, exercé dans le cadre de l’article L. 521-2 du CJA, n’a rien d’original concernant les mesures de police administrative²⁷, celui exercé par le juge des référés à l’égard des mesures fondées sur l’article L. 211-11, II du CRPM montrent une évolution entérinée par nos deux ordonnances qu’il est intéressant de retracer. Dans son ordonnance de 2015, le Conseil d’Etat, après avoir admis que la mesure d’euthanasie portait une atteinte grave au droit de propriété, précisait : « (…) toutefois, il résulte des termes mêmes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative que l'usage par le juge des référés des pouvoirs qu'il tient de cet article est subordonné au caractère manifestement illégal de l'atteinte ainsi portée à une liberté fondamentale. » Et de considérer qu’en l’espèce le caractère manifestement illégal de l’atteinte au droit de propriété n’était pas établi dès lors que le maire n'avait pas excédé le champ de ses compétences et que la mesure ordonnant l’euthanasie n’était pas disproportionnée au regard des nécessités de sauvegarde de l'ordre public ; le juge mettait en avant la dangerosité de l’animal au détriment d’autres éléments qui « apparaissent (…) insuffisants, au regard de la réitération des cas de morsure et des appréciations portées successivement par deux docteurs vétérinaires sur la dangerosité de l'animal, pour permettre de regarder comme satisfaite la condition d'illégalité manifeste posée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative. »²⁸. Dans l’affaire du chien Blue, le juge des référés du Tribunal administratif avait repris ce raisonnement mais en ajoutant un nouveau paramètre au contrôle de proportionnalité de la mesure de détention tenant au respect du bien-être animal, le juge vérifiant que les conditions de détention du chien « (ne sont pas) en elles-mêmes et à ce stade de l’instruction, manifestement de nature à nuire à l’animal. »²⁹ On sait qu’en appel, le Conseil d’Etat est allé beaucoup plus loin en s’aventurant sur le terrain d’une reconnaissance un peu hasardeuse d’un « droit à la vie du chien ». En 2022, s’il revint à une appréciation plus orthodoxe des libertés fondamentales en cause, les éléments tenant à la vie de l’animal n’étaient pas absents pour apprécier le caractère manifestement illégal de l’atteinte grave portée au droit de propriété³⁰.

9. Toutes ces considérations portant sur le bien-être animal pour juger de la proportionnalité des mesures sont balayées par nos deux ordonnances de 2026. Le seul élément pris en compte est le trouble à l’ordre public tenant à la dangerosité de l’animal appréciée, comme en 2015, au regard des évaluations comportementales opérées par des vétérinaires. Pour la chienne Tokyo, le vétérinaire qui n’envisageait pas de mesure d’euthanasie, préconisait de garder l’animal en logement et jardin clos, sans possibilité d'échapper à la surveillance de ses détenteurs, ainsi que des sorties avec laisse et muselière. Le Conseil d’Etat en conclut logiquement que, « dans ces conditions et dès lors que rien ne permet de penser que l'association requérante ne serait pas en capacité de garantir le respect des mesures de protection préconisées, il est manifeste que la mesure d'euthanasie ordonnée n'apparaît pas nécessaire, ni, en tout état de cause, proportionnée à l'objectif de protection de l'ordre public poursuivi par le maire de Roanne. » L’association est dès lors fondée à soutenir que « l'exécution de la décision du maire de Roanne porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ». Quant au chien Aslan, l’évaluation comportementale était beaucoup plus sévère : elle classait cet animal comme « présentant le risque de dangerosité le plus élevé », soulignait « son agressivité et son refus de se laisser approcher », et préconisait expressément son euthanasie « comme seule solution pour éviter les récidives » ; en conséquence, les arrêtés municipaux prononçant le placement et l’euthanasie « ne revêtent pas, au regard des obligations qui incombent à l'autorité municipale (…), un caractère disproportionné de nature à caractériser une atteinte manifestement illégale au droit de propriété. »

10. C’est donc bien un retour en arrière qu’opère le Conseil d’Etat à travers ces deux ordonnances. Après le pas de côté exécuté en 2020 et prolongé en 2022, le juge des référés s’est résolu à une remise en ordre qui apparait cohérente au regard du champ d’application de l’article L. 521-2 du CJA : la police administrative d’urgence sur les animaux dits dangereux ne peut être appréciée qu’au regard d’une atteinte grave au droit de propriété, combiné éventuellement avec le respect de la vie privée du détenteur de l’animal, à condition que cette atteinte, proportionnée en fonction de la dangerosité animale, soit manifestement illégale. Ce recadrage contentieux se fait néanmoins au détriment du bien-être animal. Ces oscillations jurisprudentielles montrent que la « petite révolution » opérée par le législateur en 2015 n’a pas encore opéré toute sa mue mais qu’elle se traduit surtout par des « petits pas » et des « pas de côté » dont il faut, pour l’instant, se contenter.

Pascal COMBEAU

Les animaux à l'épreuve de l'agrivoltaïsme

Note sous CE, 3^ème et 8^ème chambres réunies, 16 mars 2026, Confédération paysanne, req. n° 494941, inédit au recueil Lebon

mots clés : agrivoltaïsme, bien-être animal, souffrance animale, production agricole

1. L'accélération de la production des énergies renouvelables peut-elle se déployer sans tenir compte de ses impacts sur les animaux ? C'était la question sous-jacente au recours pour excès de pouvoir exercé par la Confédération paysanne à l'encontre du décret du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers³¹. Ce décret a été pris en application de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable, dite loi APER³², dont l'article 54 a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, précédemment jugée par le Conseil d'Etat au regard des articles 1, 3 et 5 de la Charte de l'environnement³³, et rejetée comme ne présentant pas de caractère sérieux, au motif essentiel que le législateur a entendu favoriser la production d'énergie photovoltaïque et, ce faisant, a bien poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement³⁴.

2. La Confédération paysanne a multiplié les griefs à l'encontre du décret attaqué, lequel insère de nouveaux articles dans le code de l'énergie et dans le code de l'urbanisme, avec des termes, selon la requérante, mal définis et en omettant de fixer des règles destinées à régir le marché foncier agricole. Malgré la variété des moyens soulevés, le recours a été rejeté au terme d'un long arrêt rédigé en 51 points, dont certains seulement retiendront notre attention en ce qu'ils concernent directement la protection des animaux. La loi, et à sa suite le décret attaqué, distingue deux catégories d'installations photovoltaïques, la première regroupant les installations qualifiées d'agrivoltaïques, insérées dans le code de l'énergie, qui permettent l'installation de dispositifs photovoltaïques tout en préservant l'activité agricole sur le terrain qui les accueille, et la seconde regroupant les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire, installés sur des terrains agricoles, pastoraux ou forestiers non exploités, qui figurent dans le code de l'urbanisme, et qui peuvent être qualifiées d'« agricompatibles » avec d'autres terrains de la même exploitation agricole. Dans l'arrêt commenté, le Conseil d'Etat reconnaît expressément qu'il s'agit bien de deux catégories d'exploitations photovoltaïques distinctes, lorsqu'il a été conduit à statuer sur la légalité des sanctions prévues par le décret en cause, différentes pour les deux types d'installations, au regard du principe d'égalité³⁵. Les conditions posées par le législateur, pour que ces installations soient légales, sont dominées par le souci d'assurer la préservation des surfaces agricoles et au-delà la souveraineté alimentaire de la France³⁶. Son objectif est que l'énergie solaire soutienne l'agriculture. Seules les installations agrivoltaïques du code de l'énergie fourniront le cadre du présent commentaire, car elles seules doivent prendre en considération la préservation du bien-être animal, dans des conditions posées par le législateur et qui faisaient débat.

3. Le législateur a défini positivement l'installation agrivoltaïque et précisé ses caractéristiques ainsi que ses objectifs, c'est-à-dire « les services » qu'elle doit rendre. Au nombre de ceux-ci figure « l'amélioration du bien-être animal », à côté de trois autres services qui sont d'une tout autre nature et qui ne nous retiendront pas, à savoir « l'amélioration du potentiel et de l'impact agronomique », « l'adaptation au changement climatique » et « la protection contre les aléas ». Le législateur a aussi défini négativement l'installation agrivoltaïque en excluant que soit qualifiée comme telle une installation qui porterait une atteinte substantielle à l'un de ces services ou une atteinte limitée à deux de ces services. En outre, le législateur a prévu qu'une telle installation ne peut pas empêcher la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle qui la reçoit et qu'elle doit être réversible. On voit donc l'importance de comprendre ce que recouvre le service de l'amélioration du bien-être animal et à partir de quel moment il peut être considéré comme atteint – de manière substantielle ou limitée -, puisque la qualification d'installation agrivoltaïque dépend de l'éventuelle atteinte portée à ce service rendu. Aussi la Confédération paysanne reprochait-elle aux auteurs du décret attaqué de n'avoir pas suffisamment explicité les quatre services qu'une installation agrivoltaïque doit apporter directement à la parcelle agricole, sachant qu'elle doit toujours garantir à l'agriculteur « une production agricole significative » et « un revenu durable », selon les termes mêmes de la loi. En s'abstenant de définir des expressions jugées imprécises par la requérante, le pouvoir réglementaire aurait méconnu l'exigence de clarté et d'intelligibilité de la norme, imposée par le juge constitutionnel³⁷. S'agissant précisément du service d'amélioration du bien-être animal, le seul qui fera l'objet du présent commentaire, il est explicité de manière très limitée (I), ce qui explique que la requérante ait tenté de l'élargir aux conditions de vie normale des animaux (II).

I. Agrivoltaïsme et bien-être animal

4. La notion même de bien-être animal n'est plus controversée aujourd'hui, depuis que l'article 13 du TFUE le consacre et l'infuse dans le droit interne des Etats membres³⁸, dont certains d'entre eux le rappellent au niveau constitutionnel³⁹. Le bien-être animal est bien devenu « l'un des enjeux majeurs de nos sociétés occidentales en raison de l'évolution des questions morales »⁴⁰. Précisément du point de vue moral, les textes en cause dans l'arrêt commenté conduisent légitimement à s'interroger sur l'amélioration du bien-être animal comme service (A) et sur la conception limitée qu'ils en adoptent en la restreignant au confort thermique des animaux (B).

A. L'amélioration du bien-être animal comme service

5. La question de savoir si l'amélioration du bien-être animal peut être considérée, dans un but utilitariste, comme un service, n'est pas posée dans le prétoire, car là n'est pas le lieu. Néanmoins, et en théorie, cette question peut se poser d'un point de vue éthique, dans la mesure où le bien-être animal et son « amélioration » doivent être recherchés pour le respect des animaux eux-mêmes, et non pour la qualification d'une installation d'énergie, fût-elle renouvelable. La difficulté à concevoir le bien-être animal comme un service comporte, à notre sens, deux volets : d'une part, elle réside dans le caractère imprécis du bien-être animal et de la seule appréhension possible de celui-ci par l'homme et, d'autre part, elle est accentuée par l'interrogation sur la méthode à adopter pour mesurer son « amélioration », laquelle renforce le malaise éprouvé à l'égard de ce service étonnant.

6. Sur le premier volet, la doctrine a depuis longtemps souligné la signification ambiguë du concept de bien-être animal⁴¹. Ou bien il est conçu comme un état défini à partir de critères de satisfaction, qui supposeraient la conscience de soi chez l'animal et la faculté de les exprimer, ou bien il est appréhendé comme un résultat à atteindre à partir d'indicateurs biologiques de l'animal considéré, lesquels sont nécessairement le résultat de la connaissance humaine. Le bien-être animal peut donc être un « concept descriptif » de l'animal ou un « concept prescriptif »⁴² pour l'homme, et, en ce sens seulement, il permet de viser un certain objectif et de rendre un service. La définition du bien-être animal proposée par un avis de l'ANSES en 2018 tente de concilier ces deux approches : ce serait « un état physique et mental de l'animal qui découle de la satisfaction de ses besoins physiologiques et comportementaux essentiels, ainsi que de ses attentes, tout en prenant en compte ses capacités d'adaptation ; l'état de bien-être varie en fonction de la perception de la situation par l'animal »⁴³. Une telle définition traduit également « la volonté de sortir d'une logique négative d'interdiction des mauvais traitements »⁴⁴ envers les animaux pour imposer aux humains des obligations positives d'amélioration du bien-être animal.

7. Sur le second volet de l'amélioration précisément, la Confédération paysanne a justement dénoncé l'imprécision des termes employés par le pouvoir réglementaire et posé la question de la référence à prendre en considération pour mesurer l'amélioration. Le texte contesté⁴⁵ prévoit en effet que le service d'amélioration du bien-être animal « s'apprécie au regard de l'amélioration du confort thermique des animaux, démontrable par l'observation d'une diminution des températures dans les espaces accessibles aux animaux à l'abri des modules photovoltaïques et par l'apport de services ou de structures améliorant les conditions de vie des animaux ». Il faut donc comprendre que l'ombre fournie par les plaques photovoltaïques est censée faire baisser la température ressentie par les animaux. Indépendamment du fait que le bien-être animal est ici limité au « confort thermique », point qui sera examiné ci-dessous, la définition de ce service appelle deux remarques : tout d'abord, il s'agit d'une définition fonctionnelle, et non essentielle, qui dépend de l'appréciation de l'amélioration par un tiers, qui ne peut être que l'administration, sous le contrôle du juge. En outre, c'est une définition tautologique qui explicite un service par un autre, le service d'amélioration du bien-être animal s'appréciant par l'apport « d'autres services ou de structures » améliorant les conditions de vie des animaux, qui ne sont, du reste, absolument pas détaillés. Par conséquent, la mesure de l'amélioration du bien-être animal ne peut être qu'aléatoire et incertaine et le service rendu par l'installation agrivoltaïque assez illusoire. Mais c'est le paradoxe du confort thermique des animaux recherché sous des modules photovoltaïques qui prête le plus le flanc à la critique, si bien que la Confédération paysanne a cru pouvoir invoquer la violation de la prévention des souffrances animales.

B. La conception limitée du bien-être animal au confort thermique

8. Contestant le fait que les modules photovoltaïques puissent être des îlots de fraîcheur pour les animaux, la Confédération paysanne invoquait la violation par le pouvoir réglementaire des dispositions des articles du code rural et de la pêche maritime⁴⁶ qui ont pour but de prévenir les souffrances animales en prévoyant cinq interdictions, dont la troisième pouvait prospérer en l'espèce. Elle interdit en effet de placer et de maintenir les animaux « dans un habitat ou un environnement susceptible d'être, en raison de son exiguïté, de sa situation inappropriée aux conditions climatiques supportables par l'espèce considérée ou de l'inadaptation des matériels, installations ou agencements utilisés, une cause de souffrances, de blessures ou d'accidents ». Par ailleurs, « il est interdit de garder en plein air des animaux des espèces bovine, ovine, caprine et des équidés, lorsqu'il n'existe pas de dispositifs et d'installations destinés à éviter les souffrances qui pourraient résulter des variations climatiques ». Même si l'arrêt commenté ne reprend pas l'argumentation de la Confédération requérante, on imagine aisément que celle-ci faisait état de la chaleur qui peut entraîner des souffrances pour les animaux maintenus dans des espaces agricoles, par nature exposés au soleil, puisqu'ils auront été choisis pour accueillir des installations agrivoltaïques. Surtout, elle remettait en cause la diminution des températures à l'abri des modules, diminution censée améliorer le confort thermique des animaux, seul critère du service d'amélioration du bien-être animal visé par le législateur.

9. La réponse apportée par le Conseil d'Etat à ce moyen, tiré de la souffrance animale, est surprenante. En substance, il considère que le pouvoir réglementaire a pu se fonder, pour mesurer l'amélioration du bien-être animal, sur la diminution des températures à l'abri des modules photovoltaïques par rapport aux températures constatées en plein soleil « à découvert » et par rapport à celles constatées sous des abris traditionnels. De plus, le juge ne considère pas comme illégale l'absence de critère de mesure, notamment de seuils, pour apprécier la diminution des températures en fonction du temps et des conditions météorologiques. En conséquence, il admet parfaitement que l'atteinte éventuelle à l'amélioration du bien-être animal ne puisse pas faire l'objet de mesure scientifique sur le terrain. Il laisse seulement à l'autorité compétente le soin d'apprécier « de façon pertinente » et « sous le contrôle du juge » que la diminution des températures est « suffisante et suffisamment durable » pour répondre à l'exigence du confort thermique. Cette justification appelle deux remarques critiques : tout d'abord, un tel raisonnement peut tomber sous le reproche de l'irréalisme. On imagine mal en effet l'autorité compétente, dont on ne sait rien⁴⁷, venir mesurer sur le terrain une éventuelle augmentation ou diminution des températures sous des modules photovoltaïques et sur une période de temps suffisamment longue, dont la précision n'aurait pas été inutile. Ensuite, la notion de seuil, fréquemment utilisée pour mesurer les niveaux de pollutions et de préservation de la biodiversité dans le code de l'environnement⁴⁸, parait indispensable pour mesurer des températures « de façon pertinente » et en déduire, le cas échéant, une amélioration du bien-être animal. Sans l'instauration de seuils et en l'absence de normes de références, il est impossible de conclure à une amélioration ou à une aggravation du confort thermique des animaux, et encore moins à une éventuelle atteinte substantielle ou limitée au bien-être animal. D'autant plus que la température corporelle normale de chaque espèce animale est différente et que, en tout état de cause, la température des humains ne peut servir de référence. Pour autant, les exigences d'intelligibilité et de clarté de la norme n'ont pas été considérées comme violées par le Conseil d'Etat.

10. Si on peut se féliciter du passage du bien-être animal de la politique agricole à la politique énergétique, ce qui est un effet de l'horizontalité du concept de bien-être animal et une illustration des principes d'intégration et de non régression du droit de l'environnement, il faut déplorer que le pouvoir réglementaire n'ait pas été plus attentif à donner consistance à l'amélioration du bien-être animal, censée apportée par l'agrivoltaïsme et dont dépend en partie la légalité des installations photovoltaïques sur les terrains agricoles. De telles imprécisions du décret attaqué expliquent que la Confédération paysanne ait tenté d'obtenir son annulation en investiguant un autre terrain, celui de la vie animale normale, sans toutefois que l'expression soit clairement évoquée.

II. Agrivoltaïsme et vie animale normale

11. Le traitement des animaux d'élevage est forcément affecté par l'installation de modules photovoltaïques sur les surfaces agricoles qui leur servent de pâture. Il est d'ailleurs remarquable que l'amélioration du bien-être animal, en tant qu'objectif de l'agrivoltaïsme, n'ait pas conduit le pouvoir législatif à faire la distinction entre animaux sauvages et animaux d'élevage, alors que la faune sauvage se trouve nécessairement impactée par la présence de modules photovoltaïques dans les champs. On peut supposer que le législateur n'a eu à l'esprit que le bien-être des animaux d'élevage, dans la mesure où l'agrivoltaïsme suppose la continuité de l'exploitation agricole et restreint les installations photovoltaïques à 10% de la surface du terrain choisi. Aussi la vie animale normale apparaît-elle comme une garantie du maintien de la production agricole comme activité principale (A), mais force est de constater que la vie animale normale n'est pas accompagnée de garanties minimales (B).

A. La vie animale normale, garantie du maintien de la production agricole comme activité principale

12. Si le concept de vie animale normale n'est pas encore couramment reçu dans les écrits de droit animalier, sans doute à cause de sa parenté avec la vie familiale normale des êtres humains, il n'est pas étranger au concept de bientraitance des animaux qui impose des devoirs aux humains. Certains auteurs en effet distinguent le bien-être stricto sensu, qui correspond à la satisfaction des besoins vitaux des animaux et à l'absence de souffrances, et la bientraitance, caractérisée par toute mesure active permettant d'assurer aux animaux une qualité de vie optimale⁴⁹. On sait que, depuis la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, « tout animal étant un être sensible doit être placé par son propriétaire dans des conditions compatibles avec les impératifs biologiques de son espèce »⁵⁰. S'agissant des animaux d'élevage ou de rente, concernés par l'agrivoltaïsme, ils doivent être protégés de toute souffrance lors de leur parcage, de leur transport et de leur abattage⁵¹.

13. En l'espèce, la Confédération paysanne reprochait au pouvoir réglementaire de ne pas avoir inclus, dans la définition du service d'amélioration du bien-être animal, la préservation des animaux des effets des ondes électromagnétiques. Le même argument avait déjà été avancé au profit des agriculteurs, pour soutenir l'inconstitutionnalité de l'article 54 de la loi APER : en effet, l'absence de dispositions spécifiques destinées à prémunir les agriculteurs contre les effets néfastes des ondes électromagnétiques émises par les installations photovoltaïques aurait privé de garanties légales les exigences constitutionnelles contenues dans les articles 1, 3 et 5 de la Charte de l'environnement, c'est-à-dire le droit à une vie saine et le respect des principes de prévention et de précaution. Or, le motif retenu par le Conseil d'Etat, pour dénier le caractère sérieux de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée, peut fort bien être retourné au profit des animaux. La Haute Assemblée avait relevé que les rayonnements ne sont produits que par certains composants des installations (transformateurs, points de liaison, lignes électriques), que leur intensité décroît très rapidement en quelques mètres et que le risque allégué pour la santé n'est, en toute hypothèse, susceptible de provenir que d'une exposition durable et/ou régulière⁵². Or, il est indéniable que les animaux, parqués dans un champ « à l'abri » d'installations photovoltaïques, sont soumis à une exposition durable et régulière aux ondes électromagnétiques et que leur bien-être, sinon leur santé, peut en être fortement altéré. Dès lors que le législateur a reconnu la sensibilité des animaux⁵³, on peut supposer que les ondes électromagnétiques affectent celle-ci, comme elles affectent la santé de certains êtres humains.

14. Le risque que les animaux encourent menace donc la pérennité de la production agricole, qui doit rester l'activité principale de la parcelle choisie pour l'agrivoltaïsme. Le législateur a en effet prévu qu'une installation agrivoltaïque « doit garantir à l'exploitant une production agricole significative ainsi qu'un revenu durable » en étant issu, et ce faisant contribuer « durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole »⁵⁴. En conséquence, le décret attaqué prévoit que, pour les installations photovoltaïques sur élevage, « le caractère significatif de la production agricole » peut être notamment apprécié au regard du volume de biomasse fourragère, du taux de chargement ou encore du taux de productivité numérique. Or, la Confédération paysanne contestait le fait qu'il n'y ait pas de zone témoin prévue pour apprécier le caractère significatif de la production agricole résultant de l'élevage, contrairement à la production agricole hors élevage⁵⁵. Toutefois, le Conseil d'Etat n'y voit pas une violation du principe d'égalité, puisque, selon lui, les deux types de production agricole ne peuvent pas être appréciés de la même manière, étant donné que, « dans la majorité des cas, les troupeaux ne pâturent pas dans une seule parcelle ». Il n'en demeure pas moins que ce n'est qu'à la condition que les animaux d'élevage puissent, sans dommage et sans atteinte à leurs besoins, pâturer sur des parcelles où sont installés des panneaux photovoltaïques, que la production pourra être « durable », pour ne pas dire « rentable ».

15. On voit bien que, dans l'esprit du législateur, la vie normale des animaux d'élevage doit soutenir un niveau de production agricole viable pour l'exploitation, mais que cette vie normale n'est pas accompagnée de garanties minimales en faveur du bien-être des animaux.

B. Une vie animale normale sans garanties minimales

16. On ne trouve pas dans la loi française d'équivalent aux dispositions de la loi suisse sur la protection des animaux d'élevage qui exige que tout détenteur d'animaux veille à leur bien-être, soit « la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d'adaptation biologique »⁵⁶. En effet, en tant qu'êtres à la fois émotifs et cognitifs, « les animaux modulent leurs réactions émotionnelles en fonction du contexte social »⁵⁷. On a vu que la Confédération requérante a tenté en vain de faire admettre l'extension du bien-être animal à la préservation des animaux des effets des ondes électromagnétiques générées par les installations photovoltaïques. Il y a effectivement une certaine incohérence, de la part du pouvoir réglementaire, à vouloir améliorer le confort thermique des animaux, tout en les exposant, sans précautions particulières, aux ondes électromagnétiques, qui peuvent affecter leur comportement biologique et auxquelles ils peuvent ne pas pouvoir s'adapter. Là encore, la Haute Assemblée rejette cet argument en s'abritant derrière la volonté du législateur, qui n'aurait pas inclus, dans la définition du service d'amélioration du bien-être animal, la préservation des effets des ondes électromagnétiques et qui n'aurait pas imposé au pouvoir réglementaire de le faire⁵⁸. Or, le pouvoir réglementaire aurait pu remédier à cette omission en explicitant ce qu'il entendait par « l'apport de services ou de structures améliorant les conditions de vie des animaux ». L'absence de précisions sur ce point ne gêne pas davantage le juge qui considère que la requérante n'assortit pas son moyen de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Or, dans l'ignorance de ce que recouvrent les services et les structures améliorant les conditions de vie des animaux, il ne peut pas y avoir de garanties minimales apportées, ni au bien-être des animaux, ni à une vie animale normale, c'est-à-dire conforme à la capacité d'adaptation biologique de chaque espèce d'animaux d'élevage. Or, les spécialistes ont démontré que « l'état de bien-être d'un animal dépend des multiples interactions entre les expériences émotionnelles de ce dernier et l'interprétation qu'il fait de son environnement »⁵⁹. Nul doute que la présence de panneaux photovoltaïques est de nature à modifier la perception de son environnement par l'animal d'élevage. Sans compter que la vie sociale du troupeau – recherche d'équilibre et adoption d'une routine – peut être modifiée, car le lien social et la cohésion du groupe ne peuvent se faire au détriment du bien-être des individus⁶⁰.

17. Pour autant, il ne s'agit pas de prôner la reconnaissance de droits fondamentaux au profit des animaux, car ce procédé juridique semble effectivement inapproprié et disproportionné par rapport à l'objectif recherché⁶¹. Si celui-ci est bien une meilleure protection animale, soutenir l'idée d'une vie animale conforme à l'éthologie de l'animal considéré, donc lui garantir une vie normale, paraît suffisant. Les animaux d'élevage en particulier, ont en effet des intérêts, liés d'ailleurs à ceux de leur éleveur, qui peuvent être lésés, au point de leur infliger un mal être ou même des souffrances. Une telle préoccupation n'a pas été étrangère au pouvoir réglementaire qui a prévu, en l'occurrence, deux conditions pour qu'une installation photovoltaïque puisse garantir que la production agricole demeure l'activité principale, la seconde ayant trait précisément au bien-être animal. Il est prévu que la hauteur de l'installation agrivoltaïque et l'espacement inter-rangées « permettent une exploitation normale et assurent notamment la circulation, la sécurité physique et l'abri des animaux »⁶². La Confédération requérante soutenait que l'explicitation des règles de hauteur et d'espacement inter-rangées aurait dû se traduire par la fixation de « garanties minimales pour les animaux », telles que des dispositifs de prévention du risque d'électrocution ou de prévention des rayonnements électromagnétiques. Le Conseil d'Etat ne répond pas directement à ce reproche, la requérante n'étant, en tout état de cause, pas fondée à le soutenir, selon l'expression consacrée. Il se borne à constater que la disposition réglementaire en cause a pour seul objet de préciser les critères permettant de garantir que la production agricole est l'activité principale exercée sur la parcelle, et donc implicitement que son objet n'est pas le bien-être animal. Pourtant, celui-ci est l'un des objectifs assignés par le législateur à l'agrivoltaïsme. Surtout, des recherches récentes sur la vie sociale d'un troupeau montrent que, dans la coordination du troupeau, il y a un potentiel émotionnel important lié à la grégarité. La cohésion du groupe est fondée sur le parallélisme des corps, leur disposition les uns par rapport aux autres et les interactions affectueuses entre les animaux⁶³, et elle sera inévitablement affectée par la présence de panneaux photovoltaïques et par leur espacement. La circulation, la sécurité physique et l'abri des animaux auraient donc dû être garantis pour permettre, non seulement la pérennité de la production agricole, qui doit demeurer l'activité principale de la parcelle, mais aussi la cohésion du troupeau.

18. On voit donc qu'un nouveau volet de l'agriculture durable est ouvert : indépendamment de la protection de la biodiversité et de l'entretien des paysages ruraux, c'est désormais la production d'électricité d'origine solaire qui est encouragée pour assurer le développement économique de l'agriculture. Mais il ne faudrait pas que l'objectif affiché de l'amélioration du bien-être animal soit un écran de fumée qui masque les écrans solaires !

Maryse DEGUERGUE