Mots-clés : juridiction administrative – Polynésie française – errance animale – pouvoirs de police du maire – responsabilité des collectivités

1. En Polynésie française, la présence massive de chiens constitue un phénomène à la fois visible, durable et controversé. Ils sont présents dans l’espace public : on les trouve à proximité immédiate des habitations, des établissements scolaires, des routes ou des sites touristiques. Le phénomène surprend par son ampleur. L’association Fenua Animalia avait, en 2010, estimé la population de chiens errants entre 40 000 et 50 000. Cette évaluation, qui ne porte que sur la population canine qui n’est plus sous la surveillance effective de son propriétaire, ne rend compte que très faiblement du phénomène.

2. Derrière cette apparente banalisation se cache une problématique complexe, à la croisée des enjeux sanitaires, sécuritaires, juridiques, culturels et éthiques. La présente étude envisage la question de l’errance animale en Polynésie française à travers le prisme de la répartition des compétences des collectivités publiques (I). En effet, la Polynésie française, collectivité d’outre-mer autonome, détient la compétence de droit commun dans les matières qui ne sont pas réservées à l’État, tandis que l’État et les communes ne disposent que de compétences d’attribution. L’errance animale alimente ainsi un contentieux administratif (II) en Polynésie française, original et diversifié illustrant l’office d’un juge administratif tiraillé entre la protection de l’intérêt général et la préservation des intérêts particuliers.

I. La répartition des compétences administratives

3. C’est l’échelon communal qui est mobilisé sur l’errance animale, ce même si la Polynésie française intervient en exerçant sa compétence de droit commun et que l’Etat, s’agissant d’une question qui intéresse également la sécurité et l’ordre public, peut au-delà de l’exercice de son pouvoir normatif se substituer à l’autorité locale en cas de défaillance.

A. L’errance animale et la sécurité : une problématique qui avant tout intéresse la compétence de la commune, de l’intercommunalité et du maire

a) La fourrière, une compétence obligatoire pour la commune ou l’EPCI

4. La loi impose à chaque commune de disposer d’un service de fourrière animale apte à accueillir et garder les chiens et chats errants trouvés sur la voie publique¹. Cette obligation peut être satisfaite par la création d’une fourrière communale ou par la signature d’une convention avec une structure existante (y compris une fourrière gérée par une autre commune, un établissement public de coopération intercommunale – EPCI – ou une association de protection animale). Compte tenu des réalités polynésiennes (éloignement des îles, moyens communaux limités), la réponse intercommunale est souvent privilégiée pour mutualiser les moyens de lutte contre l’errance animale. Ainsi, en 2012 plusieurs communes de Tahiti-Ouest (Papara, Paea, Punaauia, Faa’a) ont transféré la compétence « fourrière animale » à un syndicat intercommunal dédié (le SIGFA) afin de créer un équipement commun (fourrière dotée d’un incinérateur) adapté à la taille de ces communes. Toutefois, la mise en place de telles structures intercommunales doit surmonter certaines difficultés : le SIGFA, par exemple, a vu son périmètre réduit après le retrait de deux communes membres dès la première année, et son action demeure limitée du fait du partage de responsabilités avec les maires des communes en matière de captures d’animaux errants.

b) les pouvoirs de police du maire

Le pouvoir de police générale

5. En Polynésie française, le maire de chaque commune est investi d’un pouvoir de police administrative générale analogue à celui exercé en métropole². L’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 confie au maire la charge d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. À ce titre, il lui appartient de prévenir, notamment, les dangers liés aux animaux errants et dangereux sur le territoire communal. Le maire est ainsi compétent pour prendre des arrêtés municipaux interdisant la divagation des chiens et autres animaux domestiques, et pour ordonner le cas échéant la capture et la mise en fourrière des bêtes en divagation. Le CGCT, dans son article L.2212-2 7°, l’autorise en effet à « obvier ou remédier aux événements fâcheux que pourraient occasionner la divagation des animaux malfaisants ou féroces », y compris en organisant le dépôt des animaux errants dans un lieu désigné à cet effet.

Le pouvoir de police spéciale

6. Le Code rural et de la pêche maritime (CRPM), dans sa version étendue à la Polynésie, complète ces pouvoirs communaux. Depuis la loi n° 2008-582 du 20 juin 2008, les dispositions nationales relatives aux chiens dangereux et aux animaux errants sont applicables aux communes polynésiennes. Le maire peut ainsi, sur le fondement du CRPM, prendre des mesures individuelles à l’encontre des propriétaires ou détenteurs d’animaux dangereux. Il peut, par exemple, mettre en demeure le détenteur d’un chien ayant mordu de le faire évaluer par un vétérinaire agréé³, ou encore ordonner, en cas de danger grave et immédiat, le placement d’un chien dans une fourrière et son éventuelle euthanasie après avis vétérinaire⁴. Un arrêté du Haut-commissaire n° 1636 DRCL du 4 décembre 2008 est venu fixer localement les modalités d’application des articles L.211-11 et suivants du CRPM, et un arrêté n° 1927 DRCL du 22 décembre 2009 a établi la liste des types de chiens considérés comme dangereux – notamment les chiens de type pit-bull classés en 1ère catégorie.

B. Le rôle du Pays (Polynésie française)

7. La Polynésie française, en tant que collectivité d’outre-mer dotée de l’autonomie (article 74 de la Constitution), exerce des compétences propres définies par son statut d’autonomie (loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004). La question des animaux errants et dangereux se situe à l’articulation de plusieurs domaines : elle touche à la sécurité publique (prérogative de l’État et des maires), à la santé, à la salubrité publiques et au bien-être animal, domaines pour lesquels le Pays est compétent. En pratique, la Polynésie française intervient à la fois en qualité d’autorité normative et en tant qu’appui technique en ces domaines.

8. Sur le plan normatif, l’Assemblée de la Polynésie française peut adopter des actes réglementaires « lois du pays, délibération et arrêtés » dans les domaines relevant de sa compétence. La Polynésie a ainsi compétence en matière de santé vétérinaire, de protection animale ou de prévention des maladies animales sur son territoire. L’arrêté n° 1469 CM du 3 septembre 2009 (modifié en 2010) fixe, notamment, les conditions d’accueil des animaux domestiques et des animaux de compagnie dans les refuges et les fourrières (articles 3 d et 5) et les normes de formation des gestionnaires de fourrière (s’inscrivant ainsi dans une politique volontariste visant à assurer le bien-être animal). De même, le Pays a instauré un comité consultatif du bien-être animal, chargé de formuler des avis sur les projets de réglementation locale en la matière.

9. Sur le plan de l’action administrative l’article 2 de l’arrêté n°169 CM du 17 février 2027 portant créant et organisation de la direction de la biosécurité, confie à cette direction, notamment, la mission de veiller à la santé et au bien-être animal.

C. Au niveau de l’État

10. L’État, représenté localement par le Haut-commissaire de la République en Polynésie française, conserve un rôle essentiel bien que circonscrit par le statut d’autonomie. En matière de police administrative générale, l’État détient constitutionnellement la responsabilité de la sécurité et de l’ordre publics (compétence insusceptible d’être transférée en application de l’article 73 al.3 de la Constitution du 4 octobre 1958). Cependant, dans le quotidien de la lutte contre les animaux errants, ce rôle se manifeste surtout par un pouvoir de substitution et par l’édiction du cadre juridique national applicable.

11. En effet, d’une part, le Haut-commissaire peut ou même, peut-être, doit se substituer au maire défaillant. Le CGCT (art. L.2215-1 et L. 2573-22) prévoit qu’en cas de carence d’un maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, le représentant de l’État peut, après mise en demeure, intervenir à sa place pour prendre les mesures nécessaires. Concrètement, si un maire refuse d’agir alors qu’un danger grave subsiste du fait d’animaux errants, le Haut-commissaire pourrait prendre un arrêté de capture ou d’euthanasie à la place du maire. Ce pouvoir de substitution n’est théoriquement qu’un ultime recours. En Polynésie, je n’ai trouvé aucun précédent.

12. D’autre part, l’État fixe le cadre législatif et réglementaire national en matière de divagation animale. Comme on l’a vu, la loi de 2008 a étendu aux communes polynésiennes les règles du Code rural et de la pêche maritime sur les animaux dangereux et errants. Le Haut-commissaire a, dans la foulée, pris des arrêtés d’application pour adapter ces règles au contexte local.

13. La délimitation des compétences respectives de ces collectivités apparaît pouvoir être tracée sans difficultés. Pour autant, le tribunal administratif de Polynésie française enregistre régulièrement des affaires mettant en cause l’exercice ou l’absence d’exercice de ces compétences.

II. Le contentieux de l’errance animale : à la recherche d’un équilibre entre protection de l’intérêt général et préservation des intérêts particuliers

14. L’errance animale alimente les contentieux objectif (annulation d’un acte) et subjectif. En plein contentieux, l’action vise à obtenir l’indemnisation du préjudice subi dès lors qu’un lien direct entre le préjudice subi et la faute simple de la collectivité peut être démontré.

A. Le plein contentieux

15. Tant la commune que l’Etat peuvent voir leur responsabilité engagée.

a) La carence fautive de l’autorité de police dans l’exercice de ses pouvoirs peut engager la responsabilité de la personne publique qui n’a pas agi

16. Le maire a, nous l’avons vu, des obligations légales en matière de lutte contre les animaux errants : s’il s’abstient de prendre les mesures nécessaires face à un danger connu, son inaction caractérise une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Le Conseil d’État⁵, dans une affaire de divagation de bétail en Haute-Corse, a retenu la responsabilité de la commune après avoir relevé que malgré les troubles graves causés par des animaux en divagation, le maire s’était borné à prendre des arrêtés inefficaces (interdisant la divagation) et n’avait entrepris aucune action concrète pour faire respecter l’interdiction de divagation. Ce manque de diligences a été jugé fautif et de nature à engager la responsabilité de la commune. Autrement dit, la faute simple du maire – le fait de ne pas user des moyens à sa disposition pour prévenir le danger – suffit à entraîner la responsabilité administrative de la commune envers les victimes éventuelles.

17. De même, le défaut d’anticipation d’un risque connu peut également constituer une faute. Ainsi, un maire qui n’organise aucune solution de fourrière alors que sa commune est en proie à une prolifération de chiens errants manquera à son obligation légale (rappelons que l’article L.211-24 CRPM impose la mise à disposition d’un service de fourrière).

b) La faute de l’État (carence du Haut-commissaire ou des services de l’État)

18. La responsabilité de l’État peut être engagée sur cette question, mais selon un régime plus exigeant. Classiquement, lorsqu’il s’agit de l’action régalienne de l’État en matière de police administrative (sûreté publique), les tribunaux imposaient la démonstration d’une faute lourde pour engager sa responsabilité. Cette exigence tend à s’estomper dans de nombreux domaines, mais demeure applicable s’agissant de la carence du préfet (ou Haut-commissaire) dans l’exercice de son pouvoir de substitution vis-à-vis d’un maire défaillant. Concrètement, cela signifie que l’État n’est condamné qu’en cas de manquement particulièrement grave ou d’inaction flagrante de sa part.

19. L’arrêt Alfonsi précité du conseil d’Etat, est assez signifiant : les services de l’État étaient informés de la divagation chronique de bétail dans la commune et avaient mené diverses actions d’assistance (conseils aux maires, aides financières pour installer des fourrières). Bien que le préfet n’ait pas formellement pris d’arrêté de substitution contre le maire défaillant, le Conseil d’État a jugé que « l’absence de mise en œuvre par le préfet de ses pouvoirs de substitution ne révèle pas de faute lourde de nature à engager la responsabilité de l’État ». Autrement dit, les diligences de l’État ont été considérées suffisantes même si celui-ci n’avait pas usé de son pouvoir de substitution pour l’exonérer. À l’inverse, on peut imaginer qu’une passivité totale de l’État face à un danger grave et persistant pourrait constituer une faute lourde. Si, par exemple, aucune suite n’était donnée aux alertes répétées sur une situation intercommunale catastrophique (chiens errants en meute agressive) et que le Haut-commissaire n’exerçait pas son pouvoir de mise en demeure puis de substitution envers les maires concernés, l’État s’exposerait à voir la responsabilité engagée pour carence fautive caractérisée.

20. Il convient de souligner que la responsabilité de l’État et celle de la commune ne sont pas exclusives l’une de l’autre. Une victime, estimant que les deux niveaux ont failli, peut cumuler les demandes et poursuivre à la fois la commune et l’État. Le juge administratif pourra alors procéder à un partage de responsabilité en fonction des fautes respectives. Par exemple, dans l’affaire Alfonsi précité, le tribunal administratif puis la cour avaient initialement partagé la responsabilité entre l’État et la commune, avant que le Conseil d’État n’exonère finalement l’État en l’absence de faute lourde avérée.

B. Le contentieux de l’excès de pouvoir

21. Le juge peut être saisi de la légalité des actes réglementaires et individuels et connaître de l’action et de l’inaction administrative. Quelques affaires jugées par le tribunal administratif de la Polynésie française peuvent illustrer ce propos.

a) Le refus d’exercer ses prérogatives peut être contesté

22. C’est ainsi que par un jugement du 7 février 2017, le tribunal a annulé le refus implicite du maire de la commune de Moorea-Maiao de mettre en œuvre ses pouvoirs de police. Informé qu’un chien de 1ère catégorie venait de causer de graves blessures à un enfant, le maire « ne pouvait s’abstenir » d’appliquer la réglementation sans méconnaître ses obligations de police⁶. L’annulation a été assortie d’une injonction de faire.

23. Il en irait également ainsi du refus d’un maire de mettre en place une solution de fourrière alors que sa commune est en proie à une prolifération de chiens errants, l’article L.211-24 CRPM imposant la mise à disposition d’un service de fourrière.

24. Enfin, signalons qu’en cas d’urgence, un administré peut saisir le juge des référés administratif, cette procédure pouvant aboutir à ce qu’il soit enjoint au maire d’exercer ses pouvoirs de police.

b) La légalité des actes individuels peut être discutée

25. Le tribunal a rejeté la requête dirigée contre une mise en demeure d’effectuer une évaluation comportementale conformément à l’article L. 211-14-1 du Code rural et de la pêche maritime de deux chiens compte tenu de leur dangerosité qui était documentée⁷.

c) Les actes réglementaires de police édictés par l’autorité administrative doivent concilier le maintien de l’ordre public avec le respect des libertés publiques

26. Aussi les mesure de police doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées au but recherché⁸. Un arrêt de 1912 illustre assez cette problématique, qui n’est pas nouvelle. Le Conseil d’Etat⁹ a ainsi jugé qu’un maire peut valablement enjoindre au propriétaire d’un chien dangereux de retenir chez lui cet animal à l’attache, mais qu’il excède ses pouvoirs en décidant qu’en cas d’inobservation de ces prescriptions, il sera procédé à l’abattage immédiat du chien. Dans le même esprit le tribunal a annulé l’arrêté du maire de Rangiroa interdisant le nourrissage d’animaux errants, interdiction générale et absolue considérée comme disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi¹⁰.

27. La frontière entre le contentieux de l’excès de pouvoir et le plein contentieux est ténue dès lors que le premier est susceptible d’alimenter le second. Le Conseil d’Etat, à l’occasion de l’arrêt Driancourt¹¹, a jugé qu’une illégalité commise par l’administration est susceptible d’engager la responsabilité de la collectivité. Ainsi, le requérant peut, complémentairement à ses conclusions à fin d’annulation, engager la responsabilité de l’administration en raison de l’illégalité du même l’acte.

28. Enfin l’urgence peut justifier la saisine du juge des référés. Le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative (référé-liberté), a ainsi considéré¹², en l’absence de grief étayés, comme portant une atteinte grave et manifestement illégale à son droit de propriété et suspendu l’exécution de la décision du maire de la commune de Papeete de saisir et euthanasier cinq chiens appartenant aux requérants sans abri et enjoint la restitution.

29. De cet exposé, il ressort un dispositif juridique complet. Toutefois la réalité perçue, en matière d’errance animale, est plus nuancée même si des progrès notables, pour certaines communes de Tahiti, peuvent être observés et salués. Force est de constater que les collectivités n’ont pas toutes investi ce domaine de la même manière, alors même que ce phénomène d’errance animale questionne la sécurité corporelle et sanitaire de la population. L’intercommunalité peut être utilement mobilisée pour mutualiser les ressources. De même, la déclinaison opérationnelle se heurte parfois à l’étendue du territoire. Ainsi, par exemple, les analyses comportementales peuvent s’avérer, en l’absence de vétérinaires sur place, difficiles à mobiliser lorsqu’elles impliquent le transport d’un animal sur plusieurs centaines de kilomètres. J’ai été pour ma part surpris du caractère très marginal que représente le contentieux de l’errance alors même que beaucoup de questions ont pourtant été abordées. Même si l’évaluation d’une politique publique ne peut être effectuée à l’aune d’une statistique contentieuse, la faiblesse du flux entrant en ce domaine peut questionner. Il y a là peut-être quelque chose à imaginer pour que les outils existants soient mobilisés afin de provoquer des évolutions ou des changements tant ceux-ci tardent à intervenir.